Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1589/12 uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
P. S. [...] stycznia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych", dotyczący realizacji operacji z priorytetu: Środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.
Pismem z [...] kwietnia 2012 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - [...] Oddział Regionalny poinformowała wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy, z uwagi na niespełnienie warunków z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 193, poz. 1397, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.). Stwierdził, że z treści powołanego przepisu wynika, iż o pomoc na operację dotyczącą priorytetu "środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego", o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 mogą ubiegać się osoby wpisane do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (j.t.
Dz.U. z 2009 r. Nr 11, poz. 65 ze zm.) i w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługuje im kwota indywidualna, o której mowa w tej ustawie (zwana dalej: "kwotą indywidualną") w wysokości co najmniej 20 000 kg.
Wpisu do rejestru producentów o przejściu na rzecz wnioskodawcy prawa do kwoty indywidualnej na nabywcę gospodarstwa rolnego dokonano [...] stycznia 2011 r., tj. 9 dni po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] czerwca 2012 r. organ podtrzymał rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu.
Stwierdził, że na podstawie notarialnej umowy darowizny, sporządzonej [...] grudnia 2010 r., a więc przed datą złożenia wniosku, wnioskodawca nabył gospodarstwo i kwotę indywidualną, natomiast wpis do rejestru producentów uzyskał [...] stycznia 2011 r. Stosownie do art. 30 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, w przypadku zbycia gospodarstwa producenta, przyznane mu prawo do kwoty indywidualnej przechodzi na nabywcę gospodarstwa, a więc przejście tego uprawnienia następuje z mocy prawa.
Podstawą prawną odmowy przyznania pomocy finansowej skarżącemu było uznanie przez ARiMR, że P. S. nie spełnia warunków z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r., bowiem wymóg wpisu wnioskodawcy do rejestru producentów winien być spełniony na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonana przez organ interpretacja przepisu § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest nieuprawniona. Nie daje do niej podstawy brzmienie przepisu, który w odniesieniu do przesłanki wpisu do rejestru producentów nie formułuje wymogu posiadania wpisu w dacie składania wniosku. W sytuacji, gdy określona przesłanka ma być spełniona w dacie składania wniosku, wynika to wprost z brzmienia przepisu, jak ma to miejsce w odniesieniu do wymogu posiadania "kwoty indywidualnej". Z treści wskazanego przepisu wynika jedynie, iż ubiegający się o pomoc na operację dotyczącą priorytetu, o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, winien być wpisany do rejestru.
W ocenie Sądu "ubiegającym się o pomoc" jest osoba od chwili złożenia wniosku do jego rozpatrzenia. Stanowisko takie zajął już WSA w W. w wyroku z 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1594/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując Sąd uznał, że skarżący od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] stycznia 2011 r. ubiegał się o przyznanie mu pomocy i [...] stycznia 2011 r., kiedy to został wpisany do rejestru producentów, był nadal "ubiegającym się o przyznanie pomocy". W tym dniu spełnił wymóg wynikający z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła ARiMR wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa), zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r., poprzez uznanie, że przesłanka wpisu do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie musi być spełniona w dacie składania wniosku o przyznanie pomocy, co doprowadziło do stwierdzenia, że nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy, a w rezultacie doprowadziło do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia,
- - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 146 § 1 ppsa w zw.
z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
W ocenie kasatora, "ubieganie się o pomoc" wiąże się z koniecznością spełnienia wszystkich warunków określonych przepisami do uzyskania pomocy. Jak stanowi § 5a omawianego rozporządzenia, "o pomoc (...) mogą ubiegać się osoby, które spełniają określone wymogi - co znaczy, że od początku ubiegania się o pomoc wymogi te winny być spełnione. Nie jest dopuszczalne, aby spełnienie pewnych wymogów nastąpiło dopiero po pewnym czasie od dnia złożenia wniosku albo, aby stan spełnienia wymogów pierwotnie osiągnięty został w którymś momencie zniweczony. Pomoc w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" przysługuje osobom prowadzącym działalność rolniczą w określonym kształcie, o określonej specyfice - a nie osobom, które dopiero zamierzają podjąć tę działalność, bądź które prowadząc działalność dopiero zamierzają osiągnąć niezbędny specyficzny jej charakter. Stąd sformułowania takie jak "o pomoc może ubiegać się", czy "pomoc przyznaje się" zostały wprowadzone do rozporządzenia dla podkreślenia momentu, w którym istotne jest zrealizowanie określonych wymogów - czyli właśnie momentu złożenia wniosku o przyznanie pomocy.
Zdaniem ARiMR, prawidłowa interpretacja § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. powinna być taka, iż spełnienie przez wnioskodawcę warunku wpisu do rejestru producentów, prowadzonego przez właściwego dyrektora OT ARR, musi nastąpić na dzień złożenia w ARiMR wniosku o przyznanie pomocy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz P. S. kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma w nim zawartego warunku legitymowania się wpisem do rejestru już w dniu składania wniosku, nie jest zasadny, a zakwestionowana wykładnia powyższego przepisu jest prawidłowa.
Wskazać należy, że rozporządzenie z 17 października 2007 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) określa szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Zgodnie z kwestionowanym przepisem "O pomoc na operację dotyczącą priorytetu, o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, mogą ubiegać się: osoba fizyczna (...) jeżeli: 2) są wpisani do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (...) i w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługuje im kwota indywidualna, o której mowa w tej ustawie, zwana dalej "kwotą indywidualną", w wysokości co najmniej 20 000 kg;". Przepis § 5a został dodany do rozporządzenia z 17 października 2007 r. nowelą zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 października 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 207 poz. 1327).
Rok 2011 był pierwszym rokiem naboru wniosków na operację dotyczącą priorytetu, o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e/ rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 (środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego). Z kolei art. 16a został dodany do rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 (Dz.U.UE.L 2005.277.1) rozporządzeniem Rady (WE) Nr 74/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz.U.UE. L.2009.30.100), w którym, w pkt (8) preambuły wskazano, że "wskutek wygaśnięcia systemu kwot mlecznych (...) rolnicy prowadzący produkcję mleczarską będą musieli podjąć konkretne starania w celu dostosowania się do zmieniających się warunków, w szczególności w obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Właściwe zatem jest określenie tej szczególnej sytuacji również jako nowego wyzwania, któremu państwa członkowskie powinny móc sprostać, aby zapewnić sektorowi mleczarskiemu ‘miękkie lądowanie’.
pkt (9) zapisano natomiast, że "Biorąc pod uwagę znaczenie tych priorytetów, państwa członkowskie powinny włączyć działania związane z tymi nowymi wyzwaniami, przyjęte zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, do krajowych programów rozwoju obszarów wiejskich".
A zatem interpretując przepisy zawarte w uregulowaniach krajowych i normujące zasady przyznawania pomocy na operacje dotyczące priorytetu - restrukturyzacja sektora mleczarskiego - nie można pominąć wskazanych celów przyświecających wprowadzeniu tej pomocy.
Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. nie ma zapisanego wymogu legitymowania się wpisem do rejestru producentów mleka już w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy.
Z przepisu tego wynika po pierwsze, że osoba ubiegająca się o pomoc ma być wpisana do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r., z kolei wyraźnie zaznacza się, że drugi z warunków zawartych w przepisie - tzn. przysługiwanie kwoty indywidualnej w wysokości co najmniej 20 000 zł - musi zostać spełniony już w chwili złożenia wniosku.
Trafnie WSA w W. wywiódł, iż za "ubiegającego się o pomoc" należy uznać osobę od dnia złożenia wniosku do czasu jego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia. P. S. 20 stycznia 2011 r. został wpisany do rejestru, co wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż odmowa przyznania pomocy z powodu niespełnienia warunku wpisu do rejestru producentów mleka naruszała § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Wykładnia dokonana przez Sąd uwzględnia zarówno dosłowne brzmienie przepisu, jak również cele, dla których wprowadzono instytucję pomocy na priorytet mleczarski, jest zatem zgodna z wymienionymi przepisami prawa europejskiego. Należy stwierdzić, że wykładnia językowa przepisu koreluje z jego wykładnią funkcjonalną. (tak również NSA w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 12/12, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl.
Nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że uwzględniając charakter działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" kryteria przyznania pomocy muszą być spełnione w sposób ciągły, od złożenia wniosku do zakończenia danej operacji, gdyż w przeciwnym wypadku cała pomoc pozbawiona byłaby sensu ekonomicznego, skoro otrzymać mogłyby ją osoby spełniające warunki "od czasu do czasu". Wnoszący skargę kasacyjną nie precyzuje przy tym, jaki sens ekonomiczny nie pozwalałby na przyznanie pomocy w ramach priorytetu mleczarskiego osobie spełniającej w momencie wydawania rozstrzygnięcia wszelkie warunki wymagane dla producentów mleka, oraz czyniącej ze swojej strony wszystko, aby zadośćuczynić wymogom prawnym.
Ponadto, jak już wyżej wskazano, samo brzmienie analizowanego przepisu przeczy tezie organu o bezwzględnej konieczności spełnienia wszystkich kryteriów w dniu złożenia wniosku. Wówczas bowiem, gdy ustawodawca uznał za konieczne spełnienie określonego kryterium w chwili składania wniosku, to wyraźnie to wskazał - taki wymóg został zawarty w końcowej części § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007r. odnośnie przysługiwania kwoty indywidualnej, o czym świadczy sformułowanie "...i w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługuje im kwota indywidualna, o której mowa w ustawie". Wreszcie, w przepisach dotyczących udzielania pomocy unijnej niektóre kryteria nie tylko nie muszą być spełnione w dniu złożenia wniosku, ale nawet w chwili przyznania pomocy, np. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uregulowanego w rozporządzeniu z 17 października 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.
z 2007 r. Nr 200, poz. 1443), w którym przewiduje się, że pomoc może być przyznana osobie nieposiadającej właściwych kwalifikacji zawodowych, jeśli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia).
Niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego skutkuje uznaniem za nietrafny również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów ustrojowych. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, autor skargi kasacyjnej nie podważając trafności ustaleń faktycznych w istocie skoncentrował się na polemice z dokonaną interpretacją przepisów, nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami a ich wpływem na wynik postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 ppsa.