Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1735/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. L. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W czasie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. kontroli pojazdu marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...]79 kierujący nim S. L. okazał licencję nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (z terminem ważności do 19 stycznia 2019 r.) na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną tej osobie na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]MS.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. L. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.
S. L. złożył odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) – powołując się na art. 6, art. 8, art. 14, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako: utd) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że licencja na transport drogowy taksówką jest udzielana przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Skarżący, chcąc wykonywać transport drogowy taksówką innym pojazdem niż wskazany w licencji, zobowiązany był do złożenia stosownego wniosku i uzyskania nowej licencji na ten pojazd. Natomiast podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji oznacza wykonywanie takiej działalności bez wymaganej licencji.
Na powyższą decyzję S. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził, że brak odnotowania w posiadanej licencji aktualnie używanego pojazdu nie jest tożsamy z wykonywaniem działalności bez ważnej licencji.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje organów administracji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 1 utd, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in. spełnia wymagania określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 oraz w art. 39 a ust. 1 ustawy (m.in. przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany). Zgodnie z art. 6 ust. 4 utd licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, przy czym według art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca; przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć do wniosku m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym że wymienienie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 utd nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką (na co udzielono mu licencji), czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 utd w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję (art. 87 ust. 4 utd).
Skarżący, jak ustalono, licencję miał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło – w ocenie Sądu pierwszej instancji – uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 utd, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 utd licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy (a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności).
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nakładając na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. To z kolei skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) wydanych w sprawie decyzji.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, a to art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.3 załącznika do utd.
W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na konkretny pojazd. Oznaczenie konkretnego pojazdu jest kluczowym elementem tej licencji. Przewóz taksówką, wykonywany pojazdem niewymienionym w treści licencji, wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i jest równoznaczny z brakiem licencji. Posługiwanie się zupełnie innym pojazdem niż wymieniony konkretnie w licencji (np. wykonywanie przewozów obok dotychczasowej taksówki również i nowym środkiem transportu; wymiana dotychczasowego pojazdu na nowy) tworzy nową sprawę administracyjną, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony.
Z treści art. 14 ust. 1 i 2 utd wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże samo ich zgłoszenie, czy wystąpienie z właściwym wnioskiem nie uprawnia przedsiębiorcy do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Ponadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany (art. 7 utd).
Zdaniem organu administracji, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedyną konsekwencją związaną z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niewskazanym w treści licencji jest możliwość jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 utd.
S. L. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 524/10, to jest: "Czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy?".
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 634/10, Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 13 października 2011 r. NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, sygn. akt II GPS 1/11, o następującej treści: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy.".
Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 2209/11.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi kasacyjnej oparł złożony środek odwoławczy wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego i zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a w konsekwencji niezastosowanie w stosunku do skarżącego art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.3 załącznika do utd. W ocenie kasatora, wykonywanie przewozu osób przy użyciu pojazdu niewskazanego w treści posiadanej przez przedsiębiorcę licencji taksówkowej – zawsze oznacza wykonywanie transportu "taksówkowego" bez wymaganej licencji i powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość została określona w lp. 1.3 załącznika do utd.
Stanowisko kasatora jest błędne.
Przed dokonaniem oceny zarzutów i argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że w dniu 13 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w sprawie o sygn. akt II GPS 1/11 uchwałę następującej treści: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko zawarte w samej uchwale, jak i w jej uzasadnieniu.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 utd podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której właściwy organ udziela na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Z przepisów tych wynika, że w przypadku pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, dany podmiot nabywa określony status prawny, tj. otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym. Podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką jest w istocie wyborem konkretnego zawodu i sposobu ekonomicznego utrzymania siebie i rodziny. Materia ta również została objęta ochroną prawną Państwa, w tym gwarancjami konstytucyjnymi, jest ona także przedmiotem zobowiązań międzynarodowych Polski.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji nie można zatem zasadnie twierdzić, że wpis danych ewidencyjnych pojazdu do licencji ma taką samą wartość prawną, jak ukształtowane tą licencją prawo człowieka (przedsiębiorcy) do wykonywania określonego zawodu we wskazanym i gwarantowanym okresie. Nie jest również do przyjęcia stanowisko, że takie elementy decyzji (licencji) jak określenie pozycji prawnej obywatela (adresata przyznanego uprawnienia) oraz określenie danych identyfikujących pojazd są pod względem wartości prawnej równoznaczne, a sama zmiana pojazdu na nowy pozbawia (przynajmniej czasowo) adresata licencji przyznanego mu statusu prawnego.
Należy mieć na względzie, że zgodnie z powoływaną ustawą o transporcie drogowym, licencja traci swój byt prawny w dwóch sytuacjach: może zostać cofnięta w przypadkach określonych w art. 15 utd oraz może wygasnąć w przypadkach wymienionych w art. 16 utd (m.in. w razie upływu okresu, na który została udzielona). Ustawa nie przewiduje wygaśnięcia lub utraty ważności licencji z powodu zmiany danych w niej zawartych. Dopóki licencja nie została cofnięta lub nie wygasła przedsiębiorca licencję ma i nie można postawić mu zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 utd w związku z pkt 1.3. załącznika do utd.
Nie oznacza to jednak, że obowiązek aktualizacji danych zawartych w licencji nie jest obwarowany koniecznymi sankcjami prawnymi. Po uzyskaniu licencji przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania swych uprawnień zgodnie z tą licencją, a ustawa reguluje jego prawa i obowiązki związane z wykonywaniem uprawnień z tego aktu. Należą do nich m.in. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi w terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8 utd (art. 14 ust. 1 utd), czy też obowiązek złożenia wniosku o zmianę treści licencji w razie zmiany danych zawartych w licencji (art. 14 ust. 2 utd). Konsekwencją niewywiązywania się z obowiązków nałożonych na licencjonowanego przedsiębiorcę jest przede wszystkim cofnięcie licencji, a w wymienionych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym przypadkach - także administracyjne kary pieniężne.
Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 utd jedną z przyczyn cofnięcia licencji jest niezgłoszenie w wyznaczonym terminie określonych informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 utd. Informacją i dokumentem, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 8 utd jest wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu. Zatem w razie zmiany samochodu przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w tym także transport drogowy taksówką, przedsiębiorca jest zobligowany do przedstawienia organowi omawianych dokumentów w ustawowym terminie.
Stosownie do art. 6 ust. 6 utd licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Zgodnie z wydanym na podstawie art. 17 utd rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd, którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Uznać zatem należy, że dane samochodu są elementem licencji na wykonywanie transportu taksówką. W tej sytuacji przedsiębiorca, który zmienia samochód służący mu do wykonywania transportu drogowego taksówką ma także obowiązek wystąpić o zmianę treści licencji przez wpisanie do niej nowego samochodu.
W świetle przedstawionych uregulowań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. W okresie omawianych 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie zostanie poddany kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej licencję ma, skoro ona nie wygasła, ani nie została cofnięta), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia (bo ma 14 dni na wykonanie swego obowiązku i do czasu upływu tego terminu nie działa bezprawnie).
Jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje zmiana licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym i w efekcie trafnie przyjął, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego S. L. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Z akt sprawy wynikało bowiem, że: 1) skarżący w momencie kontroli ([...] kwietnia 2009 r.) posiadał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką;
2) w dniu [...] kwietnia 2009 r. została mu wydana zaktualizowana licencja, w której został wskazany skontrolowany dzień wcześniej pojazd. W tej sytuacji brak było podstaw do nakładana na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.