Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt III SA/Po 1405/13 oddalił skargę A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. nr. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym:
A. Z., dalej "skarżący", pismem z dnia 11 maja 2011 roku wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, powołując się na swoją złą sytuację rodzinną i majątkową.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. decyzją. z dnia 6 marca 2012 r. odmówił umorzenia należności z tytułu wskazanych składek.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. decyzją nr. z dnia 14 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 marca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Po. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2012 r.
W ocenie Sądu organ ubezpieczeniowy nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej u.s.u.s.) w odniesieniu do całkowitej nieściągalności spornego zobowiązania publicznoprawnego.
W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W świetle ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Ponadto nie wyjaśniono kwestii istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
W myśl powołanego wyżej tego przepisu, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego majątku skarżącego i jego realnych zdolności do podjęcia zatrudnienia oraz uwzględnić fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu jego bezskuteczności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 143.931,67 zł.
W uzasadnieniu decyzji, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Skarżący jest właścicielem kamienicy, na której dokonano zabezpieczenia hipotecznego. Komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko wnioskodawcy z tytułu należności cywilnoprawnych z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Jednakże postępowanie egzekucyjne odnośnie zaległości z tytułu nieopłaconych składek jest prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i dotychczas nie zostało ono umorzone.
Strona posiada prawo do 5/40 udziału w 100 letniej kamienicy. Prawo to zostało przez sądowe organy egzekucyjne uznane za praktycznie niezbywalne. Jednak, w ocenie Zakładu, stwierdzenie "praktycznie niezbywalne" nie stanowi podstawy do definitywnego odstąpienia od podejmowania prób wyegzekwowania środków ze sprzedaży wskazanego prawa. To, że komornik sądowy na dzień 24 sierpnia 2012 r. nie ujawnił zbywalnego majątku dłużnika, nie przesądza o braku możliwości wszczęcia egzekucji z nieruchomości zobowiązanego, a w szczególności przyłączenia się do egzekucji w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przez któregoś z licznych wierzycieli zobowiązanego.
Zdaniem organu spełniona została przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. gdyż zobowiązany aktualnie nie jest w stanie spłacać istniejącego zadłużenia. Podstawa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem dla przypadków wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych. Zobowiązany nie wykazał, aby w dążeniu do zwiększenia dochodów podejmował starania o dodatkowe zatrudnienie w celu poprawy swojego bytu.
Natomiast – jak ustalono – zobowiązany zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna dopiero w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie o umorzenie należności. Jak ustalono wnioskodawca aktualnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W okresie od 1 listopada 2000 r. do 30 września 2006 r. pobierał rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a w okresie od 1 października 2006 r. do 31 października 2007 r. z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Decyzją z dnia 5 lipca 2012 r. został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 kwietnia 2013 roku. Organ podzielił argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji. Zdaniem organu skarżący ma udział 5/40 we własności kamienicy przy ul. Ch.18 w P.. Nie przedłożył on dowodów wskazujących, że prawo to należy także do jego byłej małżonki. Kierując się cenami nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w 2011 r. organ wyliczył wartość udziału we własności nieruchomości na kwotę około 393.000 zł. Zbycie tego udziału nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji w sferze socjalno-bytowej wnioskodawcy, gdyż nawet po zaspokojeniu należności wobec ZUS pozostaną środki na pozyskanie lokalu zamiennego.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne co do sytuacji rodzinnej i majątkowej zobowiązanego znajdują potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej i nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego w świetle art. 80 k.p.a. Przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącego. Zatem, brak jest okoliczności uzasadniających stanowisko, iż w sprawie naruszono zasadę prawdy materialnej (art. 81 w związku z art. 7 k.p.a.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Dlatego w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, czy to z uwagi na całkowitą ich nieściągalność (art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy), czy też, pomimo braku całkowitej nieściągalności, lecz z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3a i 3b wspomnianej ustawy) Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo odmówić umorzenia zaległości także wówczas, gdy w konkretnej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o umorzenie. Skutkiem oparcia kompetencji orzeczniczych o uznanie administracyjne, strona postępowania nie ma roszczenia o wydanie decyzji uwzględniającej jej żądanie.
Organ, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, nie skorzystał z możliwości umorzenia zaległości z uwagi na brak całkowitej nieściągalności zaległych składek oraz pozytywną prognozę co do możliwości zaspokojenia wierzytelności z ewentualnych przyszłych dochodów oraz majątku skarżącego. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości o znacznej wartości. Na udziale w tej nieruchomości zabezpieczona została spłata zaległości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Należności publicznoprawne korzystają z egzekucyjnego pierwszeństwa w zaspokojeniu przy podziale kwot uzyskanych z egzekucji. Niewątpliwie są to okoliczności, które przemawiają za przyjęciem stanowiska o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności w rozumieniu art. 28 ust. 2, 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Określona przez organ szacunkowa wartość udziału w nieruchomości jest wyższa niż suma zaległości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zaległości cywilnoprawnych ujawnionych w toku postępowania administracyjnego.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.
Skarga kasacyjna zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek;
- 2) art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związki z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że podstawa do umarzania składek została stworzona jedynie dla uzasadnionych przypadków, a zatem dla przypadków wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, które w niniejszej sprawie nie występują, a nadto odmowa umorzenia składek nie wpłynie negatywnie na sytuację bytowo-socjalną skarżącego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. ustaleniu, że brak umorzenia składek nie wpłynie na sytuację socjalno-bytową skarżącego, a także ustaleniu, że bycie przez skarżącego współwłaścicielem nieruchomości oddala przesłankę całkowitej nieściągalności składek podczas, gdy w ocenie organów egzekucyjnych, prawo to jest praktycznie niezbywalne, a nadto umorzono egzekucję wobec skarżącego z uwagi na jej bezskuteczność;
- 2) art. 7 k.p.a. polegające na braku rozważenia słusznego interesu strony oraz uznaniu nadrzędności interesu publicznego;
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ustanowionych w tym przepisie poprzez podjęcie takich działań, które stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- 4) art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione zarzuty niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej;
- 5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd wskutek podzielenia zapatrywań organu w zakresie uznania, że w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie składek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji, wobec czego zakres rozpoznania sprawy wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej.
Co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta m.in. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, skarga kasacyjna zarzuciła niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. niezastosowanie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związki z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez dokonanie przez organ błędnych ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.
Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.
Ponadto, co jest istotnym mankamentem skargi kasacyjnej w odniesieniu do wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jego uzasadnianie nie może się sprowadzać, jak to czyni skarga kasacyjna, do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia ta przynależy bowiem do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem).
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez akceptację ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w odniesieniu do sytuacji materialnej skarżącego i przyjęcie m.in. że fakt posiadania udziału we współwłasności nieruchomości świadczy o braku przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zaś egzekucja zaległych składek nie wpłynie na sytuację bytową skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, zaś ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt III SA/Po 858/12, w którym Sąd ten, uchylając poprzednią decyzję z dnia 14 czerwca 2012 r. nr., zlecił organowi dokonanie ustaleń faktycznych co do przesłanek umorzenia składek określonych w art. 28 u.s.u.s. W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję badał zatem, czy organ wykonał wcześniejsze zalecenia Sądu i przeprowadził wyczerpujące ustalenia faktyczne co do braku przesłanek umorzenia należności skarżącego względem ZUS.
Sąd pierwszej instancji w całości zaaprobował ustalenia organu, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ nie zakwestionował trudnej sytuacji materialnej skarżącego, lecz stwierdził możliwość zaspokojenia należnych wierzytelności z majątku skarżącego w przyszłości. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej kamienicą, w której posiada również lokal użytkowy pod wynajem. Skarżący nie negował tego faktu na etapie postępowania administracyjnego. Wartość szacunkowa kamienicy, według organu, wynosi około 390.000 zł, co znacznie przewyższa zaległości składkowe skarżącego (143.931,67 zł).
Ponadto organ dokonał zabezpieczenia zaległości składkowych na udziale w nieruchomości. Ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności publicznoprawnych powoduje ten skutek, że w przypadku egzekucji, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwoty te korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami dłużnika. To z kolei pozwala stwierdzić, że zaspokojenie roszczeń ZUS z tytułu zaległych składek skarżącego będzie możliwe z sumy wyegzekwowanej ze sprzedaży zajętej nieruchomości. Według Sądu pierwszej instancji okoliczności te zasadnie przemawiały za przyjęciem stanowiska o niespełnieniu przez skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności należności względem ZUS.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rzetelnie ocenił ustalenia faktyczne organu i wyprowadził prawidłowe wnioski, które następnie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za pozbawiony podstaw.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.