Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1501/13, po rozpoznaniu skargi T. T. Sp. z o.o. w Ch. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] czerwca 2013 r. do Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie wpłynął wniosek T. T. Sp. z o.o. w Ch. o uzupełnienie akt weryfikacyjnych urzędowo odebranego punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w [...] ze względu na planowane na dzień 1 lipca 2013 r. wstawienie i uruchomienie w tym dniu dwóch automatów o niskich wygranych.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie, działając na podstawie art. 165a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613; powoływanej dalej jako: o.p.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia wnioskowanych zmian do akt weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu organ podał, że podmiot występującym z takim wnioskiem w pierwszej kolejności musi wykazać, że posiada niekwestionowane prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prawo to musi obejmować konkretny punkt gier wskazany we wniosku. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Krakowie cofnął spółce zezwolenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w 74 punktach zlokalizowanych na terenie województwa małopolskiego, w tym także obejmujące punkt w [...] wskazany w złożonym wniosku.
W ocenie organu I instancji, decyzja cofająca zezwolenie jest skuteczna pomimo jej zaskarżenia co oznacza, że w momencie złożenia przedmiotowego wniosku skarżąca nie posiadała ważnego zezwolenia na prowadzenie we wskazanym lokalu działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
T. T. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 165a § 1 o.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania wobec braku ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w lokalu objętym wnioskiem strony. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 128, art. 239a, art. 239e o.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja cofająca zezwolenie mimo, że nieostateczna i niewykonalna, może stanowić przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany do akt weryfikacyjnych. Spółka wskazała, że w sprawie cofnięcia zezwolenia postępowanie odwoławcze jest w toku, wobec czego przyjęcie przez organ, że decyzja ta jest wykonalna było przedwczesne. W mocy pozostawało ważne zezwolenie, które było w całości wykonalne zatem nie zachodziły podstawy faktyczne i prawne do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych w zakresie objętym wnioskiem.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest możliwość prowadzenia przez podmiot działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w sytuacji, gdy z obrotu prawnego usunięte zostało nieostateczną decyzją zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 239a O.p., decyzja nieostateczna co do zasady nie podlega wykonaniu, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych nie określa bezpośrednio powinnych zachowań (działań lub zaniechań) jej adresata, nie jest zatem możliwe prowadzenie na jej podstawie egzekucji administracyjnej.
W konsekwencji, do nieostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia nie ma zastosowania norma art. 239a O.p., w efekcie czego nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych podlega wykonaniu. Zdaniem organu odwoławczego, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia spółka nie posiadała uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wskazanym na wstępie punkcie, a zatem nie istniała prawna możliwość dokonania zatwierdzenia zmiany akt weryfikacyjnych tego punktu. W ocenie organu II instancji, odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania była w świetle powyższego prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka zarzuciła naruszenie art. 233 § 2 w zw. z art. 239 O.p. przez jego niezastosowanie, mimo podstaw do jego zastosowania. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie zastosował trybu określonego w art. 64 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej i już po jednokrotnym urzędowym sprawdzeniu odmówił zatwierdzenia wnioskowanych zmian do akt weryfikacyjnych, które to uchybienie proceduralne mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Spółka podniosła również, iż zgodnie z art. 212 O.p. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia. Oznacza to, że zasada związania organu decyzją, która została doręczona stronie, dotyczy wyłącznie organu, który ją wydał, a nie każdego organu, przy czym Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie nie jest organem, który wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia. Z uwagi zaś na okoliczność, iż tylko ostateczna decyzja jest skuteczna erga omnes, należało zdaniem spółki przyjąć, że Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie nie jest związany nieostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w Krakowie cofającą zezwolenie, natomiast jest związany ostateczną decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie udzielającą zezwolenie ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 128 o.p.). W związku z powyższym nie istniały przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie akt weryfikacyjnych.
Zdaniem skarżącej decyzja nieostateczna przy braku rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlega wykonaniu. Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie błędnie zatem przyjął, iż zezwolenie udzielone spółce nie istnieje w obrocie prawnym. Skarżąca podniosła również, że już po wydaniu decyzji cofającej zezwolenie, decyzja zezwalająca była czterokrotnie zmieniana, co potwierdza brak zasadności stanowiska organu. Ponadto wskazała, że po dniu [...] listopada 2010 r. posiadała i nadal posiada status podatnika w zakresie podatku od gier i podatek ten był pobierany. Byt prawny podatku od gier uzależniony jest od posiadanego przez podatnika ważnego zezwolenia na prowadzenie gier na automatach do gry o niskich wygranych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko co do wykładni i zastosowania art. 239a O.p. oraz zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych.
Wskazał także, iż przed wydaniem postanowienia II instancji w sprawie niniejszej, decyzją z dnia 30 sierpnia 20013r. Dyrektor Izby Celnej w Krakowie utrzymał w mocy decyzję I instancji o cofnięciu zezwolenia (z dnia [...] listopada 2010r.). Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] września 2013r. zatem weszła do obrotu prawnego.
Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydane w sprawie postanowienia obu instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia wykonalności nieostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz związania nią organów celnych.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko skarżącej spółki, zgodnie którym, organy były związane ostateczną decyzją zezwalającą na prowadzenie przedmiotowej działalności bowiem nie została ona skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego przez nieostateczną i niewykonalną decyzję cofającą zezwolenie.
Sąd przytoczył treść art. 239a o.p., zgodnie z którym decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. WSA wskazał, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw wynika, iż wzorem unormowań kodeksu postępowania administracyjnego nieostateczna decyzja organu podatkowego nie będzie podlegać wykonaniu. W zakresie wykonywania decyzji organu podatkowego obowiązuje zatem zasada braku możliwości wykonywania decyzji nieostatecznej, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zasada, że wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, chyba że wstrzymano ich wykonanie.
Sąd I instancji wskazał, że rozbieżne stanowiska stron dotyczą rozumienia pojęcia "obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W tym zakresie WSA powołał się na treść art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) i podniósł, że wyróżnia się obowiązki o charakterze pieniężnym oraz o charakterze niepieniężnym. Zdaniem Sądu, przez wykonanie decyzji należy rozumieć wszelkie działania zmierzające do uzyskania stanu wynikającego z danej decyzji, w tym również obowiązek polegający na zakazie korzystania z dotychczasowego zezwolenia. Decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nakłada na stronę obowiązek, polegający na zakazie prowadzenia dotychczasowej działalności, który w przypadku jego naruszenia, obwarowany jest sankcjami, w tym karą pieniężną.
W ocenie WSA, art. 239a O.p. odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej. Przepis ten co prawda odwołuje się do obowiązków podlegających wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże nie ogranicza wykonalności decyzji wyłącznie do trybów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu I instancji z wykładni celowościowej art. 239a O.p. wynika, że celem ustawodawcy była ochrona adresatów działań administracji publicznej przed realizacją stanu wynikającego z decyzji, która w wyniku instancyjnej kontroli może zostać zweryfikowana. Nie jest także dopuszczalne wykonanie takiej decyzji polegające na przyjęciu przez organ orzekający w innej sprawie, że nieostateczna decyzja wywołuje skutki prawne mające wpływ na inne postępowanie.
W związku z powyższym zdaniem WSA, decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności, nie może delegalizować działalności skarżącej w tym zakresie już w momencie wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Cofnięcie zezwolenia oznacza nałożenie na skarżącą obowiązku powstrzymania się od prowadzenia działalności dozwolonej na podstawie decyzji zezwalającej na taką działalność. Decyzja cofająca zezwolenie nie podlega jednak wykonaniu przed datą, kiedy stanie się ostateczna. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której decyzja nieostateczna cofająca zezwolenie niweczy skutki prawne ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie przedmiotowej działalności.
Konkludując Sąd stwierdził, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie, która nie była ostateczna w dacie orzekania przez organy w sprawie odmowy zmian do akt weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych, nie mogło stanowić przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Jako wytyczne dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wskazał, że powinien on wszcząć postępowanie i rozpoznać sprawę merytorycznie, mając na uwadze również stan prawny uwzględniający postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia.
II
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Celnej w Krakowie.
Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania, czy Sąd I instancji przyjmuje, czy neguje w całości lub części, ustalony przez organy stan faktyczny;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 o.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na błędnej ocenie i przedstawieniu istotnego elementu sprawy, niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Krakowie, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w dacie [...] października 2013 r., tj. wydania postanowienia Dyrektora Izby Celnej w Krakowie o utrzymaniu w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych była decyzją nieostateczną, podczas gdy była to decyzja ostateczna.
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a koncentrujących się na kwestii wykonalności decyzji nieostatecznej, podczas gdy w dacie orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w Krakowie o utrzymaniu w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych była decyzją ostateczną,
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pogłębionej oceny w zakresie istnienia przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy w dacie orzekania przez organ II instancji istniała okoliczność stanowiąca przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych punktów,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że w dacie [....]10.2013 r., tj. orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w Krakowie o utrzymaniu w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych nie były spełnione przesłanki zawarte w art. 165a w związku z art. 128, art. 239a, art. 239e o.p., stanowiące przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy w dacie orzekania przez organ II instancji istniała okoliczność w postaci ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], która stanowiła przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych punktu do gier.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Przed oceną zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że stan faktyczny i prawny w sprawie jest taki, że organy administracji w toku wstępnego rozpoznania wniosku w sprawie zmian w aktach weryfikacyjnych ustaliły i przyjęły to za podstawę swego działania, iż decyzją nieostateczną cofnięto stronie zezwolenie na prowadzenie gier na automatach. Mając na względzie ten stan faktyczny i prawny, organy celne wydały oba skarżone postanowienia i w ich uzasadnieniach zawarły stanowisko prawne (będące przedmiotem sporu między stronami), iż decyzja nieostateczna, która nie jest wykonywana na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o art. 239a O.p., wywiera skutek natychmiastowy. W oparciu o ten pogląd organy celne przyjęły, iż decyzja odbierająca uprawnienie, odbiera je po wejściu do obrotu prawnego, również wtedy gdy nie ma waloru ostateczności i na takim rozumieniu art. 239a O.p. oparły oba skarżone rozstrzygnięcia. Stanowisko to wynika jednoznacznie z uzasadnień obu postanowień.
Powyższe postanowienia poddane były kontroli sądowej.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że z nieznanych powodów organ orzekający w II instancji w dniu 4 października 2013 r. nie powziął wiadomości, iż w sprawie cofnięcia zezwolenia zapadła już decyzja ostateczna i okoliczności tej nie brał pod uwagę przy orzekaniu, przyjmując jednoznacznie, że decyzja o cofnięciu uprawnień jest nieostateczna.
O fakcie wydania w dniu 30 sierpnia 2013 r. i doręczenia stronie w dniu 5 września 2013 r. decyzji II instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia organy celne dowiedziały się dopiero po wydaniu postanowienia II instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmian w aktach weryfikacyjnych i poinformowały o tym Sąd I instancji w odpowiedzi na skargę wnosząc jednocześnie o oddalenie tej skargi.
Mając powyższy stan prawny i faktyczny na uwadze można przystąpić do oceny zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty kasacyjne zwracają się przede wszystkim przeciwko uzasadnieniu wyroku i zarzucają naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w istocie jednak koncentrują się na tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy wadliwie ustalony przez organ II instancji, w następstwie czego wadliwie ocenił, że nie istniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do akt weryfikacyjnych, podczas gdy zezwolenie było już cofnięte decyzją ostateczną, co stanowiło przeszkodę do prowadzenia postępowania i uzasadniało odmowę jego wszczęcia. Takie stanowisko organu celnego jest nietrafne, a zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko uzasadnieniu wyroku nie są usprawiedliwione.
Art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany jako naruszony w czterech zarzutach kasacyjnych, określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeśli sprawa ma być rozpatrzona ponownie przez organ administracji, także wskazania co do dalszego postępowania.
W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/9) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Chodzi o sytuację, kiedy z uzasadnienia wyroku nie wynika jasno jaki stan faktyczny przyjął sąd za podstawę orzekania. Przy takiej wadzie uzasadnienia w istocie rzeczy wyrok nie poddaje się kontroliu, co uzasadnia jego uchylenie
Sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny opisany i przyjęty przez organy celne w obu postanowieniach, z którego wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia była nieostateczna i takiego właśnie stanu dotyczą wywody merytoryczne Sądu dotyczące wykładni i zastosowania prawa w niniejszej sprawie. Zatem te zarzuty kasacyjne, które dotyczą braku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego, który był podstawą orzekania, są całkowicie nieusprawiedliwione, bowiem Sąd przyjął, tak jak podał to organ w obu kontrolowanych postanowieniach i ich uzasadnieniach, że decyzja o cofnięciu uprawnień była nieostateczna i do takiego stanu odniósł swe wywody.
Dalsze zarzuty kasacyjne dotyczące pominięcia przez Sąd okoliczności, iż decyzja o cofnięciu zazwolenia w dacie orzekania przez organ II instancji była już decyzją ostateczną również są nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania przed organami obu instancji. Określenie “akta sprawy" obejmuje również akta sądowe, jednak sąd sam nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy ustalenia dokonane przez organ administracji odpowiadają prawu. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (por. “Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz" pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck 2013, s. 551-553).
Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń, jedynie kontroluje rozstrzygnięcia wydane w stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji. Sąd bada także, czy w świetle akt sprawy ustalenia organu są prawidłowe. W sprawie niniejszej Sąd był zobligowany do oceny skarżonych postanowień wydanych w przyjętym przez organ stanie faktycznym. Sąd nie badał, czy trafnie przyjęto, że decyzja o cofnięciu zezwolenia nie miała waloru ostateczności, gdyż okoliczność ta była niesporna, a w aktach brak jakiejkolwiek dokumentacji na ten temat. W przyjętm przez organ i niekwestionowanym stanie faktycznym, Sąd ocenił wykładnię i zastosowanie przez organ art. 239a O.p. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że uznał, iż pogląd przyjęty przez organ za podstawę orzekania, dotyczący natychmiastowego skutku nieostatecznej decyzji cofającej zezwolenie jest błędny, zatem oparte na nim orzeczenia obu instancji należało usunąć z obrotu prawnego. Podjęte rozstrzygnięcie nie narusza prawa, bowiem oba postanowienia oparte na błęnej wykładni art. 239a O.p. były wadliwe i trafnie zostały usunięte z obrotu prawnego.
Za nieusprawiedliuwony uznać należy także piąty zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że w dacie orzekania przez organ II instancji nie były spełnione przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zawarte w art. 165a O.p.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji ani sam nie ustalał, ani też nie oceniał ustalenia, że decyzja o cofnięciu zezwolenia była nieostateczna. Z uzasadnień kontrolowanych postanowień wynika jednoznaczna i niekwestionowana informacja, że decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia była nieostateczna. Ustalenia te stanowiły dla organu punkt wyjścia do rozważań o natychmiastowej skuteczności nieostatecznej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie gier na automatach. Takie rozstrzygnięcia administracyjne Sąd oceniał w skarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez poczynienie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń i wadliwym przyjęciu, że decyzja o cofnięciu zezwolenia była nieostateczna są nieusprawiedliwione, bowiem Sąd ten żadnych ustaleń nie czynił, a jedynie oparł się na niespornym między stronami i konsekwentnym stanowisku organu prezentowanym w toku sprawy, że decyzja o cofnięciu zezwolenia w dacie orzekania w sprawie niniejszej nie była ostateczna.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga samodzielnie sprawy administracyjnej, tylko kontroluje, czy została ona przez właściwe organy rozpatrzona zgodnie z prawem. Sąd administracyjny nie ma możliwości “poprawienia", czyli zmiany wadliwych orzeczeń administracyjnych, ani też korekty ich uzasadnień, zasadniczo może je tylko usunąć z obrotu, ze wskazaniami dla organu jak ma postępować, aby uniknąć wad w ponownym postępowaniu. W tej sytuacji informacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że postanowienie organu II instancji oparte było na wadliwym założeniu, stanowić może jedynie dodatkowy argument przemawiający za trafnością skarżonego wyroku uchylającego oba postanowienia, jednak nie ta okoliczność zdecydowała o jego treści.
Oceniając kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na udzieleniu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, zauważyć trzeba, że we wskazaniach zawartych w uzasdadnieniu wyroku Sąd I instancji nakazał wszczęcie postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych i rozpoznanie sprawy merytorycznie oraz wzięcie pod uwagę “stanu prawnego uwzględniającego cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie dzialalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych".
Tę część uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 p.p.s.a. koryguje w ten tylko sposób, że nakazuje zbadanie, czy decyzja o cofnięciu zezwolenia jest już decyzją ostateczną oraz wzięcie pod uwagę aktualnego stanu prawnego w tej kwestii przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany akt wertyfikacyjnych. Sąd kasacyjny wskazuje na konieczność ponownej oceny możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 165a O.p. w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
Na marginesie tylko wskazać wypada, że będzie to jednak zupełnie inna sytuacja procesowa niż ta, o której wypowiadał się organ w skarżonych postanowieniach.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.