Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 13 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1679/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] kwietnia 2010 r. oraz zasądził od Skarbu Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezes KRUS ustalił J. K. (dalej: skarżący) kwotę nienależnie pobranej emerytury w okresie od 1 czerwca 1995 r. do 3 sierpnia 2009 r. w kwocie 59 102,53 zł – z uwagi na fakt zatajenia nabycia w 1995 r. gospodarstwa rolnego. Ponieważ część wyżej ustalonej nadpłaty uległa przedawnieniu decyzja ustalała też, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu kwoty 15 652,14 zł. Decyzja zawierała pouczenie o prawie odwołania się do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Identycznej treści decyzja zapadła także w stosunku do żony skarżącego M. K.. W aktach brak jest dowodu doręczenia powyższych decyzji małżonkom K. W dniu 22 grudnia 2009 r. wpłynęło do Prezesa KRUS pismo małżonków K., w którym zwracają się o uchylenie powyższych decyzji tj. "odejście od potrącania nam kwoty zł 400,06 miesięcznie dla każdego z nas". Podali, że nie poinformowali KRUS o zakupie gospodarstwa, bo nie mieli świadomości, że mają taki obowiązek. Podnieśli, że obecnie mają trudną sytuację osobistą – żona skarżącego jest inwalidką, ponoszą duże wydatki na lekarstwa i dlatego też zwracają się do organu o umorzenie należności.
Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Prezes KRUS z powołaniem się na art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 13 737,98 zł. Organ wyjaśnił, że KRUS rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zebrano materiał dowodowy w postaci protokołu z przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2010 r. wizytacji w gospodarstwie rolnym, faktury na zakup zbóż i środków ochrony roślin, faktury na energię elektryczną i telefon zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia. Z przeprowadzonej w gospodarstwie wizytacji wynika, że nie wystąpiły zdarzenia losowe mające wpływ na ograniczenie zdolności płatniczych. Strona uzyskała dochód z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów za 2009 r. w kwocie 20 000 zł, pobiera również emeryturę rolniczą wypłacaną w kwocie 615,84 zł (po potrąceniu raty 400,06 zł na poczet nadpłaty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia).
W takiej samej wysokości świadczenie to pobiera także żona wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 41a ust 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Dalej organ wskazał, że rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę przedłożonych faktur VAT, gdyż nie mają istotnego wpływu na sytuację finansową strony, zaś strona nie przedłożyła faktur z tytułu poniesionych wydatków na zakup leków. Z tych też względów organ rentowy nie znalazł przesłanek do umorzenia nienależnie pobranej części uzupełniającej emerytury rolniczej.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że decyzja nie uwzględnia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania wniosku o umorzenie, jak koszty leczenia chorej żony oraz koszty koniecznego utrzymania.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Prezes KRUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko, że ze zgromadzonych materiałów wynika, że nie wystąpiły w gospodarstwie skarżącego zdarzenia losowe, które uniemożliwiłyby spłatę nienależnie pobranego świadczenia. Podkreślił także po raz kolejny, że skarżący uzyskuje dochód z tytułu dopłat bezpośrednich do gruntów w kwocie 20 000 zł za 2009 r., on i jego żona pobiera również emeryturę rolniczą. Wobec powyższego Prezes Kasy nie znalazł podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę skarżącego i uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] kwietnia 2010 r. wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia (art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).
Kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, że decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi, umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę.
Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie.
Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Obejmuje ona natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi.
Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa KRUS decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu w związku z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zdaniem Sądu organy nie przeprowadziły postępowania w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Obowiązek wykazania powyższych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji.
W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę.
Prezes KRUS nie wskazał, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności.
Sąd nie kwestionuje prawa organów do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia w ramach uznania administracyjnego, o ile stwierdzą one istnienie przesłanek tego umorzenia. Jednakże badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przesłanki wynikającej z art. art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nieuwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów.
Dopiero wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału pozwoli Prezesowi KRUS na stwierdzenie czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności, a zatem czy istnieją podstawy do działania w ramach uznania administracyjnego.
J. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez przyjęcie, że przepisy odnoszą się do sytuacji w której znalazł się Skarżący podczas gdy zastosowane powinny zostać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, którego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 47710 § 1, art. 4779 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub b) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze wskazaniem, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 47710 § 1, art. 4779 § 1 i 2 k.p.c. nie zasługuje na uwzględnienie.
Treść cytowanych przepisów wskazuje, iż pismo ubezpieczonego spełniające określone w nich wymagania (art. 47710 § 1) oraz złożone w sposób i w terminie (4779 § 1) organ rentowy przekazuje niezwłocznie właściwemu sądowi jako odwołanie od decyzji, bez względu na to, czy zostało zaadresowane do tego sądu.
Treść podania z 21 grudnia 2009 r. na które powołuje się skarżący może wskazywać na zachowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa KRUS z [...] listopada 2009 r. o potrąceniu wypłaty skarżącemu i jego żonie z emerytury.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe, uznając, że materiał dowodowy nie został należycie zgromadzony i oceniony. Celem postępowania dowodowego było zbadanie przez organ administracji sytuacji majątkowej skarżącego, a przez to ustalenie, czy zaistniała przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy wskazana art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych należności nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgromadzone akta sprawy, jak i treść uzasadnienia wydanych decyzji wskazują, że organ administracji nie wypełnił wskazanych wyżej obowiązków dotyczących postępowania dowodowego.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok WSA w W. z 26 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/08, LEX nr 522605).
Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie.
Organy nie przeprowadziły postępowania w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Prezes KRUS nie wskazał, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przesłanki wynikającej z art. art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na względzie lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie sprawia to, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy zasadnie Sąd I instancji uznał za dowolną i nieuwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów.
Podkreślić należy za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że umorzenie przedmiotowych należności ma charakter absolutnie wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zostały prawidłowo wyjaśnione.
Zatem kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.