Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt III SA/Wr 138/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę C.sp. z o.o., z siedzibą w P. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 3300 złotych a także orzekł o kosztach postępowania oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 6 października 2011 r. został zatrzymany do kontroli drogowej zespół pojazdów należący do skarżącej spółki. W toku kontroli ustalono m.in. że kierowca prowadzący pojazd posługiwał się kartą innego kierowcy, co zostało zakwalifikowane jako samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa (lp. 12.14 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara 5000 złotych), a także skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 2 minuty, co zostało zakwalifikowane jako skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas jednej godziny - 100 złotych, oraz za każdą kolejną rozpoczętą godzinę - 200 złotych (lp. 10.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym)
Zgodnie z pierwszą wydaną w sprawie decyzją administracyjną WITD z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na spółkę nałożono karę pieniężną w wysokości 5.300 zł według załącznika do ustawy o transporcie drogowym obowiązującego zarówno w chwili kontroli, jak i w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. GITD uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na zmianę przepisów ustawy o transporcie drogowym od 1 stycznia 2012 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, WITD decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną w oparciu o obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r. stan prawny - załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nałożył na spółkę C. karę pieniężną w wysokości 5.300 zł za naruszenia w postaci: samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa (lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonowanej karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych), oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - 100 złotych, za każdą kolejną rozpoczętą godzinę - 200 złotych (lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nałożono z tytułu powyższego naruszenia karę pieniężną w wysokości 300 złotych).
Po rozpoznaniu odwołania spółki, w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanej na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. GITD zastąpił przyjętą przez organ I instancji kwalifikację naruszenia w postaci: "Samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdzeniem naruszenia: " używania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonowanej karą pieniężną 3.000 złotych), pozostawiając bez zmian naruszenie w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylając opisane wyżej decyzje z [...] grudnia 2012 r. oraz [...] lipca 2012 r. uznał, iż ocena ich legalności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy za działania lub zaniechania ujawnione podczas kontroli drogowej w dniu 6 października 2011 r., więc pod rządami ustawy o transporcie drogowym w wersji obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2012 r. wraz z jej ówczesnym załącznikiem tworzącym zamknięty katalog czynów obwarowanych karą pieniężną, można było stosownie do dyspozycji art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - zastosować załącznik nr 3, który wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznie 2012 r.
Sąd stwierdził, iż interpretując art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (wskazujący, iż znowelizowane przepisy stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie zmienionej ustawy) nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej, gdyż taki zabieg prowadziłby do skutków nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawnym. Według Sądu I instancji, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie okoliczności faktyczne lub prawne leżały u podstaw konwersji dokonanej przez GITD, a więc co w istocie zadecydowało o odstąpieniu od kary pieniężnej za "samowolną ingerencję w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (Lp. 6.3.14. załącznika nr 3) i przypisaniu spółce odpowiedzialności za "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4. załącznika nr 3).
Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli zestawić poprzedni załącznik do ustawy o transporcie drogowym z załącznikiem nr 3, to daje się zauważyć, że "samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" została opisana tak samo w obu załącznikach i obwarowana jednakową karą pieniężną (Lp. 12.14. poprzedniego i Lp. 6.3.14. załącznika nr 3). Sąd podkreślił, że największe zastrzeżenia wywołuje przejście organu odwoławczego z "samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (Lp. 6.3.14. załącznika nr 3) na odpowiedzialności za "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4. załącznika nr 3). Zdaniem Sądu I instancji, czyniąc spółce zarzut posługiwania się przez jej kierowcę kartą innego kierowcy, organ drugiej instancji powołał się wyłącznie na nową treść załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie ustalił natomiast, czy tak stypizowany czyn był objęty karą pieniężną także w czasie jego zaistnienia.
Według Sądu I instancji, najbliższy czynowi polegającemu na "używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (Lp. 6.3.4 załącznika nr 3) jawi się opis zawarty w pozycji Lp. 11.4.5. poprzedniego załącznika, sankcjonowany karą w wysokości 1.000 złotych – "używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość" – jednakże zakresem takiego działania nie objęto wówczas używania "tej samej karty kierowcy", ograniczając się do "używania tej samej wykresówki"
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, GITD na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:
- 1) art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. w związku z treścią lp. 6.3.4 "załącznika nr 3" do ustawy o transporcie drogowym (obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r.), tj. " używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (kara pieniężna 3.000 złotych) i treścią lp. 12.14 "załącznika" do ustawy o transporcie drogowym (obowiązującego poprzednio, a to w chwili powstania naruszenia - 6 październik 2011 r.), tj.,,samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa" (kara pieniężna 5.000 złotych) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w chwili kontroli zgodnie z "załącznikiem" (obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r.) brak było podstaw dla stwierdzenia naruszenia w postaci używania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców, podczas gdy analiza treści "załącznika" obowiązującego w chwili popełnienia naruszenia, w dniu kontroli oraz wydania pierwszego rozstrzygnięcia przez organ I instancji wykazuje, iż naruszenie takie w rzeczywistości istniało i mieściło się w szerszym pojęciowo naruszeniu stypizowanym pod lp. 12.14 obowiązującego wówczas "załącznika", jako: "samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa", a zachowanie kierowcy w dniu 6 października 2011 r. bezspornie wyczerpało znamiona tego czynu;
- 2) lp.11.1.4.5 "załącznika" do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. (tj. w chwili popełnienia czynu i orzekania przez organ I instancji) o treści:,,używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość", polegającą na uznaniu iż zachowanie kierowcy w postaci używania cudzej karty kierowcy w urządzeniu rejestrującym jest najbliższe opisowi tego naruszenia, podczas gdy dogłębna analiza wówczas obowiązującego załącznika poparta orzecznictwem sądowym wskazuje, iż zachowanie kierowcy wyczerpuje dyspozycję z lp. 12.14 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w postaci:,,samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa".
Podnosząc powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna wniesiona przez GITD została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 10 i art. 11 ww. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. w związku z treścią lp. 6.3.4 "załącznika nr 3" do ustawy o transporcie drogowym (obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r.) i treścią lp. 12.14 "załącznika" do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w chwili powstania naruszenia, tj. 6 października 2011 r. a także lp. 11.4.5 "załącznika" do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r.
Na wstępie, dla celów porządkujących należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy rozpoznając w dniu [...] marca 2012 r. odwołanie od pierwszej zapadłej w tej sprawie decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, mając na względzie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.
Z kolei w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 36/12, OTK-A 2013, nr 86, poz. 6), a zatem już po wydaniu wyroku zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w tej sprawie, kontrola drogowa, na podstawie której wszczęto postępowanie administracyjne, miała miejsce w dniu 6 października 2011 r. W tym dniu stwierdzono również zaistnienie spornego zdarzenia uznanego za źródło odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, a mianowicie zachowania polegającego na używaniu przez prowadzącego pojazd cudzej karty kierowcy.
Nie ulega wątpliwości, że w chwili kontroli (i zaistnienia deliktu administracyjnego) oraz w dacie wydania w tej sprawie pierwszej decyzji pierwszoinstancyjnej ([...] października 2011 r.) obowiązywała ustawa o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.
Zgodnie z lp. 12.14 ówczesnej wersji załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych sankcjonowana była "Samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa".
Z kolei w myśl l.p. 11.4.5. tego załącznika, karą pieniężną w wysokości 1.000 złotych sankcjonowano "Używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość".
Od dnia 1 stycznia 2012 r. zastąpiono "załącznik" do ustawy o transporcie drogowym "załącznikiem nr 1", na podstawie którego odpowiada kierujący wykonujący przewóz drogowy, "załącznikiem nr 2", który reguluje odpowiedzialność osoby zarządzającej przedsiębiorstwem lub osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie oraz "załącznikiem nr 3" sankcjonującym odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem.
Zgodnie z lp. 6.3.4 załącznika nr 3 "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" jest sankcjonowane karą pieniężna 3.000 złotych.
Stosownie zaś do lp. 6.3.14 ww. załącznika nr 3 karze pieniężnej w wysokości 5.000 złotych podlega "Samowolna ingerencja w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa".
Według WSA we W., najbliższy czynu kierowcy jawi się opis zawarty w pozycji lp. 11.4.5 poprzedniego (obowiązującego w chwili kontroli) załącznika, tj. "używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość". Natomiast zdaniem organu odwoławczego (wnoszącego skargę kasacyjną), wzmiankowany czyn należy zakwalifikować, jako naruszenie stypizowane pod l.p. 12.14. ówcześnie obowiązującego załącznika w postaci "samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu I instancji, gdyż - jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - zakresem działania opisanego w wyżej wymienionym lp. 11.4.5 załącznika nie zostało objęte "używanie tej samej karty kierowcy", podczas gdy w lp. 12.14 ówczesnej wersji załącznika do ustawy o transporcie drogowym istniało naruszenie w postaci: "samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa". W dyspozycji tego ostatniego przepisu mieści się zatem całkowicie zachowanie kierowcy pojazdu poddanego przedmiotowej kontroli. W tej sytuacji nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że w chwili popełnienia omawianego naruszenia zachowanie prowadzącego pojazd polegające na używaniu cudzej karty kierowcy nie znalazło odzwierciedlenia w załączniku do ustawy o transporcie drogowym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r.
Zmiana stanu prawnego w toku niniejszego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją poddaną kontroli WSA we W. oraz zawarta w ww. ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw norma o charakterze intertemporalnym (art. 10 tejże ustawy) zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku zakresowym z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 nakazywała rozważenie, czy przepisy ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. przewidują dla stwierdzonego naruszenia wyższą karę niż przepisy obowiązujące w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną. Porównując wysokość omawianych sankcji administracyjnych (l.p. 12.14 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz l.p.6.3.4. załącznika nr 3 ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r.) należy stwierdzić, że przepis obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r. przewiduje niższą karę za naruszenie polegające na używaniu cudzej karty kierowcy (3.000 złotych) niż w chwili zdarzenia, tj. w dniu 6 października 2011 r. (5.000 złotych).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uczynił uwzględniając na gruncie rozpatrywanego przypadku przepis art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i zmienił kwalifikację rzeczonego naruszenia na naruszenie sankcjonowane niższą karą pieniężną.
Wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do powyższego przepisu uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. odpowiada prawu.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz.461) i zasądził od C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na kwotę tę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (600 zł) udzielonego przez adwokata, który brał udział w rozprawie przed NSA oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.