Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. uchylił objętą skargą G. Spółki z o.o. w N. decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie zamiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
decyzją z dnia [...] marca 2004 r. udzielono skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, na okres sześciu lat od dnia wydania.
Pismem z dnia 9 lipca 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie z niego punktu gier o nazwie B. "R." w J. Z. i wpisaniu w to miejsce lokalu o nazwie B. znajdującego się w W..
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił skarżącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, udzielonego powołaną decyzją z dnia [...] marca 2004 r. w części dotyczącej wnioskowanej zmiany miejsca urządzania gry. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540), a zgodnie z jej art. 135 ust. 2, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję podtrzymując dotychczasowe stanowisko, co do odmowy zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał, że nie był uprawniony do dokonywania oceny zgodności obowiązujących w kraju przepisów z prawem wspólnotowym. Stwierdził również, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania, czy dany akt zawiera przepisy techniczne jak również nie posiada kompetencji do występowania o notyfikacje takich przepisów. W konkluzji organ uznał, że ustawa o grach hazardowych jest aktem obowiązującym gdyż ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP ani Trybunał Sprawiedliwości UE nie orzekł jej wprowadzenia i funkcjonowania jako niezgodnego z prawem wspólnotowym.
Sąd I instancji uwzględniając skargę Spółki na tą decyzję, wskazał, że strona podnosiła, iż przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.UE. L 98.204.37), w związku z czym ich projekt powinien być notyfikowany przez Komisję. Zwrócił również uwagę na zmianę stanu prawnego w momencie składania przez Spółkę wniosku o zmianę zezwolenia i orzekania przez organ, gdzie wniosek złożony został pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych zaś decyzji I jak i II instancji wydane zostały już w trakcie obowiązywania ustawy o grach hazardowych. Wskazał ponadto na skierowane przez krajowy sąd administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości UE pytanie prejudycjalne, co do wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt C-213/11 (połączone sprawy o sygnaturach C-213/11, C-214/11 i C-217/11), Trybunału Sprawiedliwości UE stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Sąd I instancji uznał, mając na względzie przywołane orzeczenie TSUE, że przesądzenie czy przepisy ustawy o grach hazardowych, może nastąpić po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych, obejmujących między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań. Ustalenia te, bowiem umożliwią dopiero rozstrzygnięcie czy przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji czy mają charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Sąd I instancji stwierdził, że, skoro prawa lub obowiązki jednostek są przedmiotem rozstrzygania przez organy administracji publicznej, to już na tych organach spoczywa obowiązek zastosowania właściwych przepisów. Zatem organ powinien poczynić stosowne ustalenia, z uwzględnieniem stanowiska zainteresowanego, a Spółka musiała mieć zagwarantowane prawo zajęcia stanowiska w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym, w którym sprawa była rozstrzygana. Rozstrzygający w sprawie organ nie dokonał ustaleń w zakresie, o którym mowa w wyroku TSUE w szczególności w jego punktach 37 – 39. Sąd zauważy, że organ rozpatrywał przesłanki z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ale w obrębie kategorii "innych wymagań" nie badał natomiast okoliczności wskazanych w wyroku Trybunał Sprawiedliwości UE.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 oraz art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Dyrektor Izby Celnej w K. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i niezastosowanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE;
- 2. przepisów postępowania, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa kasacyjnego, według norm przepisanych.
G. Spółka z o.o. w N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tychże zarzutów kasacyjnych uznał je za niezasadne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art.141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania. Po pierwsze uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w treści art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym także wskazania dla organu co dalszego postępowania.
Sąd ten wskazał, iż organ administracji wydając zaskarżone decyzje nie dokonał ustaleń w zakresie, o którym mowa w treści wyroku TSUE w pkt 37-39. Organ wprawdzie rozpatrywał przesłanki z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ale w zakresie kategorii "innych wymagań" nie badał okoliczności wskazanych w wyroku C-213/11. TSUE w treści wyroku przykładowo wymienił okoliczności, które winny być ustalone dla wyjaśnienia, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w istotny sposób na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Przedstawienie przez stronę własnej argumentacji, co do wytycznych TSUE zawartych w powołanym wyroku, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może być uznane za wypełnienie zaleceń TSUE. Przeprowadzone przez organy administracji ustalenia zadecydują o możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Organ prowadzący ponownie postępowanie uwzględni wskazówki zawarte w punktach 35-39 wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. Konieczność przeprowadzenia opisanych ustaleń Sąd I instancji uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazania przytoczone wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady nie mogą być uznane za "wadliwe". Przypomnieć także należy, iż rację ma co do zasady Sąd I instancji akcentując, iż rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania działania organów administracji publicznej, a nie ich zastępowania w załatwianiu spraw przez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd ten jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że gdy zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego. Rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach podmiotów jest domeną organów administracji publicznej, dlatego też na właściwych organach spoczywa obowiązek zastosowania właściwych przepisów. Nie jest zasadny także argument skarżącego kasacyjnie organu dotyczący wewnętrznej sprzeczności orzeczenia Sądu I instancji z tego powodu, iż Sąd ten uchylił tylko decyzję wydaną przez Dyrektora Izby Celnej w K. w drugiej instancji, zważywszy na fakt, iż zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej odwołanie od takiej decyzji rozpatruje ten sam organ, który w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego może zbadać okoliczności, o których mowa jest we wskazaniach zamieszczonych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku. A zatem w tej sytuacji można uznać za wystarczające uchylenie wyroku drugoinstancyjnego.
Z wyżej wskazanych powodów za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji w tej sprawie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd I instancji art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i niezastosowanie się do wyroku TSUE. Przepis art. 267 Traktatu stanowi bowiem, że: "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie.". W świetle przytoczonej treści art. 267 Traktatu zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej przez organ jest niezrozumiały i gołosłowny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Koszty orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.