Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Krośnie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie udzielił Województwu Podkarpackiemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] [...] w miejscowości [...] w celu prowadzenia robót i umieszczenia projektowanych rurociągów i kabli światłowodowych, tj. 1 sztuki podwiertu, 4 sztuk studni i 2402 mb urządzeń wzdłuż pasa drogowego w zieleńcu.
W uzasadnieniu podano, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, a ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego nastąpiło zgodnie ze stawkami ustalonymi uchwałą Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 25 marca 2004 r. nr XV/112/04.
Odwołanie od tej decyzji wniosło Województwo Podkarpackie, zarzucając naruszenie przepisu art. 54 ust. 8 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm. – dalej również: ustawa).
Decyzją z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 40 ust. 1–6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu podano, że zaskarżoną decyzją Zarząd Dróg Powiatowych ustalił, zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót oraz opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Pominął jednakże fakt, że realizacja inwestycji polegająca na budowie linii światłowodowej i kanalizacji teletechnicznej prowadzona jest w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a przepis art. 54 ust. 8 tej ustawy uprawnia inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenu dróg publicznych na czas realizacji inwestycji. W świetle powyższego zachodzi konieczność ponownego naliczenia opłat, przy uwzględnieniu ustawowego zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Rejonowego w Krośnie, który wniósł o jej uchylenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Odwołując się do art. 40 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Sąd I instancji stanął na stanowisku, że mimo iż regulacja art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych umiejscowiona została pośród przepisów normujących wydawanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, to okoliczność ta nie może być argumentem przesądzającym o możliwości nieodpłatnego zajęcia terenu wyłącznie przez inwestora dysponującego taką decyzją.
Zdaniem Sądu I instancji taka wykładnia art. 54 ust. 8 omawianej ustawy pozostawałaby w sprzeczności z głównym celem ustawodawcy, jakim jest wspieranie i rozwój usług i sieci szerokopasmowych.
Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanął na stanowisku, że przepis art. 54 ust. 8 ww. ustawy stanowi jedną z form wsparcia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez zwolnienie inwestora od opłat za zajęcie na czas realizacji inwestycji terenów dróg publicznych, linii kolejowych lub gruntów pokrytych wodami płynącymi.
Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że mimo iż w ustawie o drogach publicznych nie ma wprost nawiązania do rozwiązań przyjętych w innych ustawach, w tym w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to art. 54 ust. 8 tej ustawy, stanowi lex specialis wobec generalnej zasady pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji, skoro organ ten naliczył inwestorowi zarówno opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego, jak i opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas wykonywania robót budowlanych polegających na budowie sieci. W tych okolicznościach organ odwoławczy, kierując się wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ponownego naliczenia opłaty przy uwzględnieniu ustawowego zwolnienia wynikającego z art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Sąd I instancji uznał za uczestnika postępowania Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie. Organowi temu doręczono odpisy skargi i odpowiedzi na skargę, zawiadomiono go też o rozprawie. Na wniosek pełnomocnika Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie został mu doręczony odpis uzasadnienia wyroku.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i uwzględnianie skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- – art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej w związku z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że art. 54 ust. 8 ustawy daje inwestorom wykonującym inwestycje sieci szerokopasmowej na podstawie art. 49a ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej prawo nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na czas prowadzonej inwestycji, co nie powoduje naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z ustawą o drogach publicznych;
- – niezastosowanie art. 59 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej co spowodowało, że Sąd nie przyjął, że ze zwolnienia z opłat za zajęcie terenu dróg publicznych na czas realizacji inwestycji pn. regionalnych sieci szerokopasmowych korzystają tylko podmioty realizujące inwestycje w oparciu o: decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej wydanej zgodnie z art. 54 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu;
- – przyjęcie, że prowadzenie robót na podstawie art. 60 ust. 1a – zgłoszenia robót wojewodzie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, korzysta z nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na czas prowadzenia tych robót – art. 54 ust. 8 cyt. ustawy.
Zarzucono też naruszenie prawa procesowego – art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jednakże z innych powodów niż negatywna ocena postawionych w niej zarzutów.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie wprawdzie nie zachodziła, ale – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62) – rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę.
Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną – jak wskazano w uzasadnieniu ww. uchwały – musi znajdować podstawę nie tylko w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, lecz także mieć swoje źródło w przepisach postępowania.
Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny uznał określony podmiot za uczestnika postępowania, doręczył mu odpis skargi i odpowiedzi na skargę, zawiadomił o terminie rozprawy a następnie doręczył temu podmiotowi odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot, rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym, może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to czy jest to sąd I, czy II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 294/16 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z § 2 omawianego artykułu skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 powołanej ustawy (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego.
Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a., art. 33 § 1 p.p.s.a. czy art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 303 i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, wobec czego nie może budzić wątpliwości, że działał on jako organ I instancji i tym samym nie ma interesu pranego w zaskarżeniu decyzji SKO o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ani we wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę wniesioną przez prokuratora od takiej decyzji SKO. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może bowiem być wykorzystywane przez organy do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych instancji.
Błędne potraktowanie Powiatowego Zarządu Dróg w Krośnie jako strony postępowania przed Sądem I instancji powoduje, iż nie można odrzucić wniesionej skargi kasacyjnej (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 294/16 i z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2058/12 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną Powiatowy Zarząd Dróg w Krośnie nie jest stroną postępowania wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przez ten podmiot legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy zatem stwierdzić, że organ wydający decyzję w I instancji nie jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym, na tle przedmiotowej sprawy ewidentne jest, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie i ten organ z mocy art. 32 p.p.s.a. jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.