Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 1049/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg: J. Ł. i A.Ł. oraz H. J., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Starosta Powiatu J. udzielił Zarządowi Powiatu J. (Powiatowemu Zarządowi Dróg w J.) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+000 do km 1+076 (ul. [...], klasa drogi L) i od km 1+293 do km 3+829 (od km 1+293 do 2+820 [...]klasa drogi L, od km 2+820 do 3+829 ul. [...] klasa drogi G) oraz przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 5+960 do km 6+465 i od km 6+560 do km 7+096 (ul. [...] klasa drogi L) oraz budowa drogi powiatowej nr [...] od km 3+829 do km 5+960 (klasa drogi L) wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej".
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołań wniesionych przez A. Ł. i J. Ł., Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty. Decyzja ta przeniosła własność nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...] Miasta J. o pow. 0,8827 ha z: J. Ł. i A. Ł., H. J., K. R., W. C. i J. Ł. i Gminy Miejskiej J. na rzecz Powiatu J..
Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca2012 r. nr [...], Starosta Powiatu J. ustalił dla byłych współwłaścicieli opisanej na wstępie nieruchomości odszkodowanie w łącznej wysokości 450.862 zł (ze wskazaniem kwot przyznanych poszczególnym osobom stosownie do posiadanych przez nie udziałów). Organ nie zwiększył jednak kwoty odszkodowania o 5 % (art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. zwanej dalej: specustawa drogową), ponieważ J. i A. Ł. nie wyrazili woli dobrowolnego wydania nieruchomości.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: A. i J. Ł., K. R., J. Ł., W. C. i H. J. oraz Gminę miasta J., Wojewoda Podkarpacki, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W motywach stanowiska organ wojewódzki wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy był prawidłowy i spełniał wymogi, określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "u.g.n." – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Brak było też podstawy do zwiększenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, gdyż nie wszyscy byli właściciele przejętej nieruchomości wyrazili wolę dobrowolnego jej wydania. Brak było również podstaw do przyznania stronom odsetek od dnia 26 września 2011 r.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. J. Ł. i A. Ł. oraz H. J. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Skarżący małżonkowie Ł. twierdzili, że organ naruszył zasadę szybkości postępowania to jest naruszył 30 - dniowy termin na załatwienie sprawy, co - ich zdaniem - uzasadniało naliczenie odsetek od października 2011 r. Ponadto zarzucali, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, a poza tym podnosili, że Wojewoda pominął milczeniem wniosek o wyłączenie Starosty Powiatu J. od postępowań dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przyjęte na własność powiatu.
Skarżąca H. J. twierdziła, że decyzja odszkodowawcza powinna być wydana w terminie 30 dni od daty wydania decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] 2011 r. (art. 12 pkt 4b specustawy drogowej), podczas, gdy postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte dopiero w dniu 12 października 2011 r. a poza tym, twierdziła, że każdy ze współwłaścicieli mógł swobodnie dysponować swoim udziałem (przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie wskazuje na konieczność zadysponowania całą nieruchomością). Współwłaściciele, którzy wyrazili zgodę na wydanie nieruchomości powinni zatem otrzymać zwiększenie należnego im odszkodowania o 5% a nie ponosić konsekwencję braku oświadczenia pochodzącego od jednego ze współwłaścicieli. Poza tym – zdaniem skarżącej - sprawa nie powinna być załatwiana przez Starostę Powiatu J., ponieważ poprzednio wydawał on decyzję na rzecz Zarządu Powiatu.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Podkarpacki wnosił o ich oddalenie.
Uchylając – na zasadzie przepisów (nie wskazano dokładnej podstawy prawnej) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że naruszała ona prawo w sposób istotny.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że orzekał – na zasadzie art. 190 p.p.s.a. – w ramach związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2335/13), który uchylił poprzednio wydany przez Sąd I instancji wyrok z dnia 6 maja 2013 r. (sygn. II SA/Rz 988/12), uchylający zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Powiatu J. z dnia [...] czerwca2012 r. jako wydane z naruszeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.
Sąd obecnie orzekający wskazał zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnienie w/w wyroku Sądu I instancji z dnia 6 maja 2013 r. nie spełniało wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wynikało z niego, jaka była w istocie przyczyna uchylenia decyzji. Nie wyjaśniono bowiem, na czym miało w tym przypadku polegać naruszenie przepisów materialnych i procesowych przez organy, gdyż Sąd Wojewódzki nie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia a uchylił się raczej od tej oceny, przedstawiając rozważania teoretyczne, ale bez odniesienia do stanu sprawy.
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny polecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się do stanowiska organów, które wyjaśniły, jak rozumieją przepisy, które zastosowały do stanu sprawy i w oparciu o które wydały rozstrzygnięcie. Zatem Sąd ten powinien rozważyć, czy stanowisko organów było słuszne w świetle przepisów, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji. Jeśli by uznał, że przepisy ustawy zostały naruszone to powinien wyjaśnić dlaczego.
Sąd I instancji winien zatem odnieść się do operatu i rozważyć, czy jego ocena przez organy była właściwa, i czy zarzuty stron - co do wyceny - były zasadne, a także ustosunkować się do kwestii, które sam podniósł, a które wynikały z zarzutów skargi (termin wydania decyzji, konieczność przeprowadzenia rozprawy, podwyższenie odszkodowania) i ocenić, czy stanowisko organów było w tych kwestiach zgodne z przepisami. Ponadto Sąd winien też wyjaśnić stronom problem odsetek – art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Aktualnie zatem rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy zebrały i prawidłowo oceniły prawie cały materiał dowodowy, a ocena ta była logiczna. Przy jej dokonaniu organy nie przekroczyły obowiązujących reguł procesowych i wskazały prawidłową podstawę prawną swoich decyzji.
W szczególności Sąd podał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Powiatu J. działki nr [...] o pow. 0,8827 ha stanowił operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – T. S. na zlecenie Starosty J., w którym wartość w/w działki została ustalona na kwotę 450 862,00 zł. Sąd, przytaczając treść art. 18 specustawy drogowej, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. o sposobie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i dokonując ich analizy, w całości podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, co do prawidłowości tegoż operatu. Rzeczoznawca ustalił bowiem wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy przyjęciu przeznaczenia tej nieruchomości, jakie wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. "[...]". Zgodnie zaś z tym planem, działka nr [...] była położona w konturze [...] tereny dróg publicznych klasy głównej.
Biorąc wiec pod uwagę fakt, że wyceniana działka przeznaczona była pod inwestycję drogową, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy "rynku nieruchomości drogowych" z ostatnich 2 lat stwierdzając, że transakcje sprzedaży takich nieruchomości w J. praktycznie nie występują. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wśród gruntów przyległych przeważało przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Po dokonaniu więc analizy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, rzeczoznawca przyjął do porównania 37 transakcji sprzedaży działek budowlanych z terenu miasta J. Średnia cena dla przyjętego zbioru została skorygowana współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wycena została więc dokonana zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
Sąd zgodził się również z Wojewodą, iż w wycenie przedmiotowej działki został uwzględniony jej stan na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] kwietnia 2011r. o czym świadczył protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego, podpisany przez współwłaścicieli wycenianej nieruchomości. Tak więc zarzut, że nie została wykonana przez Zarząd Powiatu J. inwentaryzacja nieruchomości na dzień wydania tej decyzji był – zdaniem Sadu - nieuzasadniony, ponieważ w trakcie oględzin opisano stan działki na ten dzień.
Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia granic nieruchomości (utrwalenie na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych odbyło się w dniu 27 marca 2012 r.) Sąd wskazał, że współwłaściciele uczestniczyli w oględzinach nieruchomości a ponadto - jak stwierdził rzeczoznawca - odtworzenie granic w terenie nie nastręczało trudności, a dokładność z jaką można było na gruncie ustalić przebieg granicy nie wpływała na zmianę ilości zainwentaryzowanych składników. Tak więc przyjęcie granic nieruchomości było wystarczająco wyczerpujące dla potrzeb prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego.
Żądanie przez odwołujących się wyceny całej działki, z której została wydzielona działka przejęta pod drogę, nie znajdowało – jak wywodził Sąd - uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wycena całej działki winna bowiem nastąpić tylko w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.
Sąd zaakcentował również, że dobór nieruchomości przyjętych do porównania oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należał do rzeczoznawcy majątkowego. W operacie szacunkowym z dnia 9 grudnia 2011r. oraz w pismach z dnia 21 lutego 2012 r. i 27 lutego 2012 r., odnoszących się do zastrzeżeń przedstawionych przez strony, rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił wybór transakcji, wybór nieruchomości podobnych i ich cech rynkowych.
Co do zarzutu, że nie została przeprowadzona, na wniosek strony, rozprawa administracyjna, Starosta J. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie również – zdaniem Sądu - wskazał, że specustawa drogowa nie nakłada nie nakłada na organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepisy te nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy.
Za nietrafny Sąd uznał również, zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a., a polegający na uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Odwołując się bowiem do orzecznictwa, wyjaśnił iż termin ma charakter procesowy i może być niezachowany, jeżeli jest to skutkiem prowadzonego postępowania, w którym organ podejmuje prawem nakazane czynności, a ich natura prowadzić musi do przekroczenia tego terminu, bo ma ono usprawiedliwione podstawy. Konieczność zaś dochowania przepisów prawa, związanych z wyborem rzeczoznawcy majątkowego i opracowaniem ekspertyzy (operatu) usprawiedliwiała przekroczenie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy.
Za niezasadny także Sąd ocenił zarzut braku wyłączenia Starosty Powiatu J. od wydania decyzji odszkodowawczej, gdyż w tym przypadku nie zachodziły przesłanki, skutkujące wyłączeniem organu (prawidłowe postanowienie z dnia 23 maja 2012 r. Wojewody Podkarpackiego o odmowie wyłączenia Starosty J.). Wprawdzie bowiem czynności w niniejszej sprawie podejmowała, wyłączona z mocy ustawy w tej sprawie I. B. – pracownik Starostwa Powiatowego w J., której mężem był pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy J. – M. B., ale oceniając czynności dokonane w tej sprawie przez w/w urzędniczkę, Sąd uznał, że wpłynęły one na dokonane w niej ustalenia.
Co do kwestii waloryzacji, Sąd omówił obowiązujące w tym względzie przepisy specustawy drogowej oraz u.g.n. a także orzecznictwo sądowoadministracyjne i wyjaśnił, że waloryzacja polega na przeliczeniu ustalonego odszkodowania według wzrostu lub spadku siły nabywczej pieniądza a służy ona przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania, co oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania. Taka sytuacja zaś w tym przypadku nie zachodziła.
Odnosząc się jednak do zarzutu dotyczącego odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, Sąd podkreślił, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bądź w terminie wskazanym w pkt. 3 tego artykułu. W niniejszej zaś sprawie decyzji Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należało liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu.
Tymczasem ani kontrolowana decyzja, ani inne materiały znajdujące się w aktach sprawy – zdaniem Sądu - nie dawały jednoznacznej odpowiedzi, czy w ogóle do wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] skierowano pismo zawiadamiające ich o wydaniu przez Starostę J. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności oraz kiedy osoby te pisma te odebrały oraz kiedy faktycznie doszło do przekazania nieruchomości inwestorowi. Nie ustalono więc – jak podkreślił Sąd - kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi i w jakich okolicznościach. Wprawdzie – jak zauważył Sąd - ugruntowane stanowisko doktryny, przewiduje, iż podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis), gdyż fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza, ale - zdaniem Sądu - wydanie nieruchomości nie polega w istocie rzeczy na tradycji w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz na usunięciu się z niej z równoczesnym umożliwieniem objęcia nieruchomości przez nowego posiadacza.
Odwołując się zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2517/13), Sąd wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości - w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania. W niniejszej sprawie takich ustaleń jednak brakowało. W kontrolowanej decyzji – jak podkreślił Sąd – podano tylko, że J. C. - działający w imieniu: J. Ł., W. C. i H. J., K. R. oraz Gmina Miejska J. wyrazili wolę wydania należących do nich udziałów w przejętej nieruchomości.
Natomiast Al. i J. Ł. nie wyrazili takiej woli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli uniemożliwiało natomiast wydanie nieruchomości inwestorowi. Starosta J. prawidłowo zaś stwierdził, że rozporządzenie rzeczą wspólną wymagało zgodnego oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli.
Sąd podkreślił przy tym, że nie podzielił stanowiska zajętego w dalszej części w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., że zaskarżenie decyzji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Czym innym – jak wyjaśnił - jest bowiem wydanie nieruchomości na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a czym innym kwestionowanie jej w toku instancji. Nie można bowiem utożsamiać kwestionowania samej decyzji, której skutkiem jest utrata własności przez dotychczasowego właściciela z podejmowaniem faktycznych decyzji w toku postępowania, co do np. wydania nieruchomości inwestorowi.
W rezultacie brak w kontrolowanej decyzji ustaleń, co do doręczenia A. Ł. i J. Ł. zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. przez Starostę J. miało – zdaniem Sądu - istotne znaczenie w sprawie, gdyż samo ich milczenie – jeśli w ogóle miało miejsce – nie było dowodem na sprzeciwianie się wydaniu nieruchomości inwestorowi.
W ocenie Sądu, istotna też była okoliczność, że wg. oświadczenia uczestnika J. Ł. (pełnomocnika uczestniczki A. Ł.), złożonego na rozprawie w dniu 20 października 2015 r., inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej nieruchomości "zaraz po wydaniu decyzji w kwietniu 2011 r.". Organy nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń w tym zakresie a Sąd nie podzielał przy tym poglądu, że brak zgody współwłaścicieli nieruchomości, rozumiany jako zgodne ich oświadczenie, uniemożliwia jej wydanie. W związku z tym – zdaniem Sądu – organ nie ustalił, czy w tym przypadku został zachowany termin z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Kwestię tę należałoby natomiast wyjaśnić, gdyż rzutuje ona na wysokość należnego stronom odszkodowania. Braki w poczynionych ustaleniach w tym zakresie przesądzały zatem o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się także naruszenia przepisu "art. 18 ust. 1a pkt 1" ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych poprzez jego zastosowanie w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy.
Ostatecznie Sąd polecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadził postępowanie dowodowe we wskazanym kierunku.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Powiat J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:
- 1. prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że wymogi wynikające z tego artykułu nie zostały spełnione przez skarżącego,
- 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i uznanie, że organ nie poczynił dostatecznych ustaleń faktycznych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji, iż w kontrolowanej decyzji brak było ustaleń, co do doręczenia Al. Ł. i J. Ł. zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. było nietrafne. Wymóg, wynikający z art.18 ust. 1 e) pkt 1 specustawy drogowej, został spełniony przez organ, gdyż strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a okoliczność tę udowadniał fakt, że A. Ł. i J. Ł. wnieśli odwołanie od w/w decyzji, a więc było oczywiste, że A. Ł. i J. Ł. zostali przez organ zawiadomieni i nie mieli woli niezwłocznego wydania swojego udziału w nieruchomości.
Autor skargi kasacyjnej podkreślał, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2517/13), w którym stwierdzono, że pod pojęciem wydania nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewniają nowemu właścicielowi/ inwestorowi/ realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Jednakże Sąd I I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń było brak, a nadto nie podzielił dalej idącego stanowiska NSA w wyżej cytowanym wyroku, że zaskarżenie decyzji o realizacji inwestycji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Z tym stanowiskiem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie można się było zgodzić. Nie można bowiem przyznawać racji co do części wyroku a w pozostałej części - się z nim nie zgadzać.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżenie przez A. Ł. i J. Ł. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak [...] przekreślało ich zamiar i wolę niezwłocznego wydania swoich udziałów w nieruchomości, w czasie określonym w tym przepisie. Ponadto, w cytowany wyroku NSA stwierdził także, że jakkolwiek z zasady działania organów administracyjnych wynika obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jednak obowiązek wykazania istotnej okoliczności, w równym stopniu spoczywa na stronie, która winna w tym zakresie z organem współdziałać.
Podniesiono też, że nie zasługiwało na uwzględnienie oświadczenie uczestnika J. Ł., że inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej nieruchomości zaraz po wydaniu decyzji w kwietniu 2011 r., bowiem plac budowy został przekazany inwestorowi w listopadzie 2011 r. a więc w kwietniu 2011 r. nie mógł on prowadzić żadnych prac.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i J. Ł.. wnosili o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska przede wszystkim formułowali zarzuty dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.
W. C. w piśmie z dnia 29 grudnia 2015 r. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc m. in., że (cyt.): “Starosta przy wydawaniu decyzji z czerwca 2012 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone działki, dopuścił się stosowania zbiorowej odpowiedzialności." Gdyby bowiem nawet przyjąć, że miał podstawy, aby odmówić (cyt.): “dla Państwa Ł. doliczenia im 5% wartości odszkodowania za dobrowolne wydanie swoich udziałów w tych działkach, to nie może stosować zbiorowej odpowiedzialności i pozbawić innych współwłaścicieli tego podwyższenia odszkodowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie wprawdzie nie zachodziła, ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62) – rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną – jak wskazano to w uzasadnieniu w/w uchwały – musi bowiem znajdować podstawę nie tylko w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, lecz także mieć swoje źródło w przepisach postępowania.
Tym samym, status strony postępowania administracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy a następnie doręczył temu podmiotowi odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot, rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym, może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to czy jest to sąd I, czy II instancji.
Odnosząc powyższe do stanu analizowanej sprawy, wyjaśnić należy, że w tym przypadku rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, iż decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej działkę nr działkę nr [...], o pow. 0,8827 ha, położoną w J., a która to nieruchomość - z mocy prawa – na skutek wydania w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji Starosty J. o realizacji inwestycji drogowej - została przejęta na własność Powiatu J., wydał Starosta Powiatu J.. Wskazać bowiem w tym miejscu trzeba, iż po wydaniu zaskarżonego wyroku a tym samym również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2334/13), Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), zapadłej w składzie 7 sędziów, przyjął, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli wydał decyzję starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Z 2015 r. poz. 1445).
W motywach w/w uchwały, a której treść w pełni aprobuje skład orzekający w analizowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat – jak wyjaśnił Sąd – stanowi bowiem jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji i dlatego, niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest zaś wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując - poprzez swoje organy - powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Reasumując zatem, ponieważ Powiat J., nie mógł być stroną w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym, to Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez ten Powiat. Skutkowało to więc koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej, gdyż skoro Sąd Wojewódzki dopuścił Powiat J. do udziału w postępowaniu sądowym, to tym samym brak było obecnie podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi kasacyjnej a zatem należało ją – jak wyżej wspomniano – oddalić. W rezultacie prowadziło to do uznania, że powyższa skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, z uwagi na to, że – jak podniósł to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. - zaskarżenie wyroku sądu wojewódzkiego przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.