Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 265/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę E. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Dnia 28 października 2010 r. E. W. złożyła wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na:
- – ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 30.610,97 zł,
- – ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 7.006,01 zł,
- – Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.481,46 zł.
Zakład, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu określenie sytuacji materialnej wnioskodawczyni przyjął, iż brak było podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności jej zadłużenia i podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.), gdyż nie zaistniały przesłanki przemawiające za ich umorzeniem. Należności te mogłyby być umorzone, gdyby wnioskodawczyni wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich spłacić, gdyż pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Jednakże wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem wobec niej należności.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 1 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2000 r. z powodu przedawnienia i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Nie zachodzą również przesłanki do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy, gdyż skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, uniemożliwiającej uregulowania zadłużenia.
Nie można też jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zadłużenia zagraża jej egzystencji, a ponadto nie wskazała ona żadnych nowych, istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. W kwestionariuszu skarżąca podała, że nie osiąga żadnych dochodów. Wskazała, że nie posiada żadnych zobowiązań, nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego. Nie figuruje jako prowadząca działalność gospodarczą. Nie jest również zarejestrowana jako osoba bezrobotna, gdyż została wyłączona z ewidencji w związku z wyjazdem za granicę. Organ podkreślił, iż pomimo wezwań skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić wysokość ponoszonych kosztów związanych z utrzymaniem rodziny, mieszkania, czy też związanych z innymi nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi wydatkami. Wskazała tylko, że utrzymuje się z prac dorywczych i pomocy najbliższej rodziny.
E. W. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który skargę oddalił wskazując, że skarżąca nie podważyła stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo przyjął, że skarżąca, biorąc pod uwagę jej wiek, wykształcenie, ma możliwości uzyskiwania dochodów i w konsekwencji spłaty zadłużenia. Nie ma ona natomiast nikogo na utrzymaniu. Skarżąca podała w skardze, że przebywa w Wielkiej Brytanii i tam pracuje oraz osiąga dochody.
Sąd I instancji podał również, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 569/09 oddalił skargę skarżącej na decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Kolejnym prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę E. W. na decyzję ZUS z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, która to zmiana pozwoliłaby na stwierdzenie, że nie ma możliwości uregulowania zaległych należności w przyszłości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:
- 1) postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, a w szczególności polegające na tym, iż organ mylnie ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie),
- 2. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów, a także poprzez brak uznania, iż sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do uznania, iż zachodzą wobec niej przesłanki do umorzenia składek ZUS, określone w ww. przepisach prawa materialnego.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem Sądu, że w trakcie postępowania przed organem I instancji nie przedstawiła żadnych dokumentów na okoliczność dokonanych przez Zakład ustaleń faktycznych dotyczących jej sytuacji materialnej. Skarżąca w swojej skardze wskazywała, iż decyzja wydana przez zakład zawiera szereg błędnych ustaleń faktycznych, które wypaczają jej sytuację materialną, w jakiej obecnie się znalazła, a tym samym w konsekwencji ZUS błędnie ustalił jej możliwości płatnicze.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż skarżąca mieszka za granicą, gdzie osiąga dochody wystarczające na dokonywanie spłaty zaległości wobec zakładu, co nie polega na prawdzie. Skarżąca była zmuszona do wyjazdu po tym, jak nie mogła znaleźć zatrudnienia. W sprawie nie zostało wzięte pod uwagę, że po dokonaniu niezbędnych opłat związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, pozostaje niewielka kwota, która musi również wystarczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, tj. zakup środków czystości, odzieży. Wbrew ocenie Sądu i decyzji ZUS, sytuacja materialna skarżącej kwalifikuje ją zasadnie do wnioskowania o umorzenia należności.
Z powyższego względu Sąd błędnie ocenił, że organ ustalił należycie i wnikliwie sytuację materialną skarżącej oraz jej możliwości zarobkowe. Sąd nie wziął pod uwagę, że w budżecie skarżącej nie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Organ nie uwzględnił też faktu, że zmuszona jest kontynuować naukę na studiach podyplomowych, na co musi również zgromadzić niezbędne środki. Także fakt otrzymywania przez skarżącego świadczenia rentowego, które podlega egzekucji zgodnie z art. 139–141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) nie może stanowić podstawy uznania, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których stanowi cyt. przepis.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 cyt. artykułu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach. Na wstępie stwierdzić należy, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajduje podstawę prawną w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jak stanowi art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2–4. Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, albo, w odniesieniu wyłącznie do ubezpieczonych będących płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przypadki, których stwierdzenie może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych przez Zakład określa przywołane wyżej rozporządzenie.
W przedstawionej sprawie Sąd I instancji trafnie podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne oznacza, że organ może podejmować decyzje w granicach prawem przewidzianej swobody, przy czym, zgodnie z art. 7 k.p.a., winien wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny.
Skarga kasacyjna, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazuje art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Powołany przepis w § 3 stanowi, że "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".
Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że do naruszenia powyższego przepisu doszło przez to, że Sąd I instancji zastosował błędne kryteria oceny dowodów oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych.
Uznając zarzut naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadniony, należy zwrócić uwagę, że art. 106 § 3 p.p.s.a. normuje tylko takie sytuacje, kiedy chodzi po pierwsze o dowód uzupełniający w stosunku do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organami, a po drugie może to być wyłącznie dowód z dokumentu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przed Sądem I instancji przedstawiała jakikolwiek dowód z dokumentu mający charakter uzupełniający w stosunku do tego, co wynikało z decyzji organu. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił też, na czym polegały błędne kryteria oceny dowodów oraz przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, które zarzucił Sądowi I instancji. Oceniając powyższe twierdzenie jako nietrafne należy jednakże zwrócić uwagę, że stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd I instancji nie stosował kryteriów oceny dowodów, lecz oceniał, czy w tym zakresie organ prawidłowo stosował procedurę administracyjną.
Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienił § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. twierdząc, że do naruszenia tego doszło poprzez niezastosowanie tych przepisów, a także poprzez brak uznania, iż sytuacja życiowa skarżącej nie daje podstaw do uznania, iż zachodzą wobec niej przesłanki do umorzenia składek ubezpieczeniowych.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zważywszy na treść normatywną cyt. przepisu, podstawę faktyczną dla odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego płatnika składek i ustalenie, że spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których w tym przepisie mowa. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji kontrolował ustalenia organu w tym zakresie i ocenił, że słusznie organ przyjął, że skarżąca, biorąc pod uwagę jej wiek, wykształcenie, ma możliwość uzyskiwania dochodów i w konsekwencji spłatę długów. Zaś skarżąca nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, twierdząc jedynie, że pociągnęłoby to dla niej zbyt ciężkie skutki.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej i orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.