Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt 1066/12, wydanym w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
T. K., zwany dalej "skarżącym", dysponuje licencją nr [...] wydaną w dniu [...] stycznia 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W świetle zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. skarżącemu zmieniono numer ewidencji z [...] na [...]. O tym fakcie skarżący zawiadomił Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., załączając aktualne zaświadczenie Zarządu Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.
W dniu [...] maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł z tytułu naruszenia przepisu art. 8 ust. 2 i art. 95a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej "u.t.d."
W myśl art. 14 ust. 1 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.
Zgodnie z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r., kto, będąc przedsiębiorcą, nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. W świetle ust. 2, karę pieniężną nakłada w drodze decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawach udzielenia licencji.
Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1.000 zł.
Według organu odwoławczego, jeżeli po dniu 1 marca 2011 r., kiedy to wszedł w życie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., przedsiębiorca nie zgłosił organowi, który udzielił licencji zmiany, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., organ licencyjny obowiązany jest nałożyć karę pieniężną. Ponadto, jak podniósł organ, nowelizacja dotycząca art. 95a u.t.d. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 7 stycznia 2011 r., a zatem skarżący miał wystarczająco dużo czasu dla dopełnienia zaległego obowiązku.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uchylił tę decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, o czym była mowa na wstępie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji do zaistniałego opóźnienia skarżącego w zawiadomieniu organu licencyjnego o zmianie numeru ewidencji działalności gospodarczej, dokonanej zaświadczeniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r., przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie ma zastosowania. W dniu wejścia w życie powyższego przepisu, tj. 1 marca 2011 r., upłynął bowiem 14 dniowy termin obligujący przewoźnika do zawiadomienie organu licencyjnego o zmianach danych w licencji, wynikający z przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. W ocenie Sądu pierwszej instancji nałożenie na skarżącego spornej kary pieniężnej narusza zasadę nie działania prawa wstecz.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d., że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 tej ustawy, zapoczątkowanych przed wejściem w życie art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d., których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy 14-dniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. upłynął przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 marca 2011 r.
Jak wywodzi skarga kasacyjna w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie akceptowana jest zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych i zdarzeń, zarówno tych które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 322/05, Lex nr 493132). Jeżeli zatem skutki naruszenia obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., w terminie 14 dni od dnia ich powstania, trwały w dniu wejścia w życie art. 95a tej ustawy, obowiązkiem organu licencyjnego było wymierzyć karę przewidzianą w art. 95a ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązku określonego w jego pkt 1. Tym samym dopuszczalne było zastosowanie przez organ administracji nowoustanowionej normy prawnej do zdarzenia, które miało swój początek przed jej wejściem w życie, a które trwało nadal, już pod rządami znowelizowanej ustawy.
Według skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie odróżnił retroakcji przepisu od jego retrospekcji. Z retroakcją przepisów mamy do czynienia wówczas kiedy początek ich stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa zawierająca te przepisy stała się obowiązująca. Retrospekcja zaś ma miejsce wówczas, kiedy nowy akt prawny reguluje inaczej stosunki lub fakty prawne, które zostały wprowadzone pod rządami odmiennej ustawy, rozporządzenia lub innego aktu prawnego, przy czym fakty te trwają nadal. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zjawisko retrospekcji jest wiązane z czasowością obowiązywania aktów prawnych. Następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnej ustawy należy oceniać według norm tej dawnej ustawy, jednakże, gdy te następstwa trwają nadal, to w związku z wejściem w życie nowej ustawy regulującej te stare zdarzenia prawne w sposób odmienny, to w czasie obowiązywania nowej ustawy należy powyższe zdarzenia oceniać według norm nowej ustawy. W podobnym tonie kwestię retroakcji i retrospekcji przepisu prawa ocenił NSA w wyrokach z dnia 5 grudnia 2005 r. (I OSK 332/05, Lex nr 493134) i z dnia 18 marca 2008 r. (I OSK 481/07, Lex nr 570091).
Skoro zatem pod rządami znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym w dalszym ciągu trwały skutki naruszenia przez skarżącego obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi licencyjnemu zmiany danych zawartych w licencji, błędnie stan faktyczny sprawy nie został podciągnięty przez Sąd pierwszej instancji pod hipotezę normy prawnej zawartej art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 184 in fine p.p.s.a.
Nie sposób podzielić wywodów Sądu pierwszej instancji, które trafnie zwalcza skarga kasacyjna, jakoby już sam upływ 14-dniowego terminu do zawiadomienia organu licencyjnego o zmianach danych w licencji (art. 14 ust. 1 u.t.d.), zaistniały przed wejściem w życie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., uniemożliwiał zastosowanie tego przepisu, z uwagi na naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. W omawianej sytuacji może bowiem mieć zastosowanie zasada bezpośredniego działania nowego prawa.
Jednakże stan faktyczny sprawy z innego powodu, którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie podpada pod hipotezę przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., co czyni skargę kasacyjną za opartą na nieusprawiedliwionej podstawie w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.
Przepisy o sankcjach administracyjnych, a takim jest przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., muszą być, przynajmniej w pierwszej kolejności, interpretowane według zasad dotyczących wykładni językowej, a ponadto ścieśniająco.
Hipotezą przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na co wskazuje w szczególności jego początkowe brzmienie, nie jest uchybienie przez przedsiębiorcę 14-dniowemu terminowi dla zgłoszenia organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, lecz nie zgłoszenie tych danych wspomnianemu organowi, co jest penalizowane przepisem art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Taka zaś sytuacja, a w każdym razie w dacie wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (10 maja 2011 r.) nie miała już miejsca, gdyż wcześniej, bo w dniu 7 kwietnia 2011 r., skarżący zgłosił organowi omawianą zmianę.
W zgodności z wykładnią językową przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest również jego wykładnia funkcjonalna. Przepis ten, co wymaga podkreślenia, przewiduje tylko jedną sankcję za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., jaką jest kara pieniężna w sztywnej wysokości, bo wynosząca 1.000 zł. Gdyby przyjąć stanowisko, że hipotezą przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest penalizowanie uchybienia przez przedsiębiorcę 14-dniowemu terminowi dla zgłoszenia organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., wówczas, z czym nie sposób byłoby się zgodzić, karze w sztywnej kwocie 1.000 zł podlegałby, zarówno przedsiębiorca, który zgłosił organowi zmianę wspomnianych danych z uchybieniem jednego dnia, jak i przedsiębiorca, który w ogóle tego nie uczynił, pozostając nadal w zwłoce, przykładowo ponad rok. Toteż, mając również na uwadze względy racjonalności, którymi kieruje się prawodawca, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wchodzi w rachubę w sytuacji, gdy w dacie wszczęcia przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie bezskutecznie upłynął 14-dniowy termin dla dopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia organowi zmiany danych, o których mowa w przepisie art. 8 ust. 2 u.t.d.
Powyższa sytuacja nie miała w sprawie miejsca, gdyż w dacie wszczęcia przez organ postępowania o nałożenie kary pieniężnej, skarżący dopełnił obowiązku zgłoszenia organowi wspomnianej zmiany, o czym była już mowa.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).