Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2996/13 oddalił skargę M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 lipca 2011 r. w Warszawie Inspekcja Transportu Drogowego poddała kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. G. Do kontroli drogowej kierowca okazał m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu krajowego osób wystawionej na M. K., umowę o współpracy zawartą w dniu 4 maja 2011 r. w Warszawie pomiędzy kierowcą a A. w Warszawie reprezentowaną przez M. K., paragon fiskalny oraz świadectwo sprawdzenia drogomierza CEZAR o nr fabrycznym 210/05. Podczas kontroli stwierdzono, iż na pojeździe znajdują się napisy "sawa", "6444444.pl".
Pismem z dnia 28 lipca 2011 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy poinformował, iż 27 kwietnia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy udzielił M.K. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Na dzień kontroli pojazd o nr rej. [...] był zgłoszony do tej licencji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na firmę "A." M.K. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie z lp. 2.9 pkt 2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., powoływana jako: u.t.d.) poprzez wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ten powinien ustalić kto był faktycznym wykonawcą przewozu w dniu 14 lipca 2011 r., ponadto przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę nowelizację ustawy o transporcie drogowym z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 244, poz. 1454).
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.K. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów, o którym mowa w art. 18 ust. 5 pkt 1 i 2 u.t.d.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.9. załącznika nr 3 do u.t.d.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny osób pojazdem, na którym znajdowały się napisy "6444444.pl" oraz "sawa" z symbolem jabłka, na klapie bagażnika znajdował się numer "865". Z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika również, że w kontrolowanym pojeździe znajdował się drogomierz Cezar Nr 00210/05 oraz elektroniczna kasa rejestrująca Mercury 116 F. Pojazd zatrzymany do kontroli posiadał zatem cechy, które upodobniały go do taksówki osobowej, jednakże przejazdu wykonywanego tym pojazdem nie można utożsamiać z przewozem taksówkowym.
Zgodnie z art. 92 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, kto wykonywał przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, lub innych przepisów podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Stosownie do art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określał załącznik do ustawy. Według lp. 2.9. pkt 2 załącznika do ww. ustawy, wysokość kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy określonego w art. 18 ust.5 lit. b u.t.d. wynosiła 5.000 zł.
Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454). Stosownie do art. 92a ust. 1 i ust 2 u.t.d. w brzmieniu ukształtowanym nowelizacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Suma kar nałożonych na podstawie jednaj kontroli drogowej nie może przekroczyć 10.000 zł. Znowelizowana ustawa o transporcie drogowym w załączniku nr 3 zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia nakładane na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. I tak, zgodnie z treścią lp. 2.9. załącznika nr 3 u.t.d. karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł podlega wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d.
Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r., przepisy u.t.d. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, które nastąpiło z dniem 1 stycznia 2012 r.
Jednocześnie organ zauważył, iż wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 Trybunał Konstytucyjny RP stwierdził niezgodność art. 10 powołanej ustawy zmieniającej u.t.d. z art. 2 Konstytucji RP i zakwestionował możliwość zastosowania przepisów bardziej represyjnych (późniejszych) do stanów faktycznych, które zaszły pod rządami poprzednio obowiązującego prawa.
Z tych względów GITD uchylił decyzję I instancji i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości wynikającej z przepisów obowiązujących w dacie kontroli drogowej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.K. wniósł o uchylenie w całości decyzji GITD i poprzedzającej ją decyzji MWITD zarzucając organom błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że oznaczenia znajdujące się na boku pojazdu stanowią nazwę oraz numer telefonu skarżącego przedsiębiorcy, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię, której konsekwencją jest "automatyczna" kwalifikacja wszelkich napisów znajdujących się na pojeździe jako oznaczenia przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko GITD, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy u.t.d. w brzmieniu aktualnym w dniu kontroli, poprzedzającym nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 września 2011 r.
W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz zasadnie uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, której wykładnia została przeprowadzona w sposób trafny. W szczególności prawidłowo uznał, że w dniu 14 lipca 2011 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż oznaczenia "6444444.pl" oraz "sawa", upodabniały kontrolowany pojazd do taksówki i zaznaczył, że na konieczność ochrony konsumentów przed tego rodzaju praktyką wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt. II GSK 1157/10.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na gruncie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. zgodnie którym, nazwa, adres i telefon nie muszą występować łącznie. Umieszczone na pojeździe oznaczenia nazwy i telefonu wiązać się powinny z przedsiębiorcą, który wykonuje przewóz okazjonalny, przy czym posługiwanie się numerem telefonu nie musi oznaczać, że rejestracja danego numeru musi być dokonana na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne z naruszeniem ustawowych zakazów.
Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 180/09, zgodnie z którym art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. nie może być rozumiany w ten sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą, pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. Według przedstawionej w tym zakresie argumentacji, ustawodawca świadomie nie posłużył się pojęciem "firmy", lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy.
Z omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż umieszczenie przez skarżącego na pojeździe nazwy zawierającej oznaczenie "6444444.pl" oraz "sawa" stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. gdyż oznaczenia służą w istocie identyfikacji przedsiębiorcy, upodabniając go przy tym - niezasadnie - do firmy wykonującej przewozy taksówkowe.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływana jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że oznaczenia znajdujące się na boku pojazdu stanowią nazwę oraz numer telefonu przedsiębiorcy;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d., poprzez błędną jego wykładnię, której konsekwencją jest "automatyczna" kwalifikacja wszelkich napisów znajdujących się na pojeździe jako oznaczenia przedsiębiorcy.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od GITD na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż zarzut nieprawidłowej wykładni art.18 ust. 5 lit. b u.t.d. dotyczy tego, czy powołany przepis zabrania umieszczania na pojeździe oznaczeń przedsiębiorcy wykonującego przewóz okazjonalny tym pojazdem, czy również oznaczeń innego przedsiębiorcy, czy może jakichkolwiek oznaczeń, a także tego, czy organ zarzuca stronie umieszczenie na pojeździe adresu, telefonu, czy nazwy przedsiębiorcy.
Strona zaznaczyła, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie art. 18 ust. 5 u.d.t. w brzmieniu aktualnym w chwili kontroli pojazdu pozostaje niekwestionowane.
Podniosła natomiast, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, oznaczenia "sawa" oraz "6444444.pl", które znajdowały się na kontrolowanym pojeździe, nie mogą być uznane za nazwę, adres, ani telefon przedsiębiorcy. Oznaczenie "sawa" ma znaczenie fantazyjne, nawiązujące do warszawskiej legendy i nie może budzić skojarzeń z nazwą kontrolowanego przedsiębiorcy. Oznaczenie "6444444.pl" stanowi adres strony internetowej. Jego umieszczenie na pojeździe nie było zakazane w czasie wykonywania kontroli. Oznaczenie, które zawiera domenę internetową, nie jest numerem telefonu i nie umożliwia połączenia z jakimkolwiek przedsiębiorcą. Żadne ze wskazanych oznaczeń nie jest również adresem siedziby przedsiębiorcy, nie pokrywa się z firmą skarżącego i nie stwierdzono, by miało jakikolwiek związek z jego przedsiębiorstwem.
Autor skargi kasacyjnej powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 235/09 zgodnie z którym, w przypadku zakazu z art. 18 ust. 5 lit b u.t.d. nie chodzi o nazwę i telefon jakiegokolwiek przedsiębiorcy, lecz tego, który wykonuje przewóz okazjonalny i na którego - skutkiem naruszenia zakazu - ma być nałożona kara administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.
Przystępując do analizy środka odwoławczego zauważyć należy, że sformułowano w nim dwa zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni prawa materialnego tj. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. co wskazuje, że strona upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku wyłącznie w mylnym rozumieniu tego przepisu i nie kwestionuje poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego.
W zakreślonych w ten sposób granicach postępowania kasacyjnego zauważyć przede wszystkim należy, że ustanawiając w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej tych pojęć. W procesie wykładni powinny być one zatem interpretowane zgodnie z ich znaczeniem językowym, jak też z celem regulacji, którym jest wyeliminowanie prób omijania zakazu wykonywania transportu drogowego taksówką przez podmioty, które nie legitymują się licencją taksówkową.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wskazuje się, iż restrykcje przewidziane w ramach omawianej regulacji służą - z jednej strony ochronie przedsiębiorców posiadających licencję taksówkową przed nieuczciwą konkurencją, z drugiej zaś ochronie konsumentów (tj. klientów firm przewozowych) przed wprowadzaniem w błąd co do wykonywanego przewozu i przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy są na tyle jasne i precyzyjne, że ich adresat - zwłaszcza będący przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie transportem drogowym - powinien zdawać sobie sprawę z sankcji grożącej za wykonywanie transportu bez licencji taksówkowej pojazdem, który swoim wyglądem przypomina taksówkę.
Wykładnia omawianej regulacji dokonywana przez organy administracji, a także przez sądy administracyjne powinna być prowadzona w taki sposób, aby skutecznie przeciwdziałać obchodzeniu zakazów. Nieuchronność sankcji jest bowiem podstawową gwarancją skuteczności prawa oraz respektowania obowiązujących nakazów i zakazów.
Mając powyższe na względzie za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż naruszenie zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. nie następuje tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 355/09, z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 390/09 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wspomniana konieczność dokonywania wykładni art.18 ust. 5 lit. b u.t.d. zgodnie z jego ratio legis uzasadnia natomiast przyjęcie przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że użyte w tym przepisie pojęcie "nazwy" obejmuje swym znaczeniem również określenie, które służyło w obrocie gospodarczym do oznaczenia wyodrębnionego składnika majątku przedsiębiorcy.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ramach środka odwoławczego prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie nie była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Biorąc pod uwagę, iż wykładnia prowadząca do uznania oznaczenia "sawa" za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu omawianej regulacji okazała się prawidłowa wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczące fantazyjnego charakteru tej nazwy pozostają bez znaczenia dla istoty sprawy.
Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, o naruszeniu zakazu określonego w art. 18 ust.5 lit. b u.t.d. stanowi umieszczenie na pojeździe nawet jednego ze wskazanych w tym przepisie oznaczeń. Już zatem samo użycie w ten sposób nazwy przedsiębiorcy uzasadniało nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w lp. 2.9. pkt 2 załącznika do u.t.d.
Tym nie mniej, wywiązując się z obowiązku odniesienia się do każdego z zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie prawidłowa była również wykładnia art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. prowadząca do przyjęcia, że naruszony został zakaz oznaczania pojazdu numerem telefonu przedsiębiorcy. Jest oczywiste i nie wymaga szerszego dowodzenia, że napis "6444444.pl" zawierał numer telefonu, co w warunkach rozpatrywanej sprawy było nieudolną próbą ominięcia ww. zakazu.
Wbrew przekonaniu strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie twierdził, że o naruszeniu zakazu z art. 18 ust.5 lit. b u.t.d. stanowi umieszczenie na pojeździe numeru telefonu jakiegokolwiek przedsiębiorcy. Sąd ten przyjął, że umieszczone na pojeździe oznaczenia - zarówno nazwy, jak i telefonu powinny wiązać się konkretnym przedsiębiorcą, który wykonuje przewóz okazjonalny. WSA zauważył również, że istotne znaczenie w świetle powyższej regulacji ma posługiwanie się numerem telefonu, którego nie można utożsamiać z rejestracją określonego numeru telefonicznego na rzecz podmiotu wykonującego przewozy okazjonalne z naruszeniem ustawowych zakazów. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Z perspektywy wskazanych na wstępie celów regulacji konieczne jest, by pomiędzy użytymi oznaczeniami - nazwą, czy numerem telefonu, a określonym przedsiębiorcą występowało powiązanie o charakterze funkcjonalnym polegające na tym, że umieszczenie oznaczeń na pojeździe pozwala na pozyskiwanie klientów przez tego przedsiębiorcę, służy jego identyfikacji i upodobnieniu do firmy wykonującej przewozy taksówkowe.
Ustalenia faktyczne potwierdzające występowanie tych okoliczności mogły zostać skutecznie podważone włącznie poprzez zarzuty o charakterze procesowym, których jednak w ramach środka odwoławczego nie zgłoszono.
Na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie organy stwierdziły naruszenie nie tylko zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorcy, ale również zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. W odniesieniu do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit a u.t.d. wykładnia prawa materialnego, ani sposób prowadzenia postępowania nie były kwestionowane, tymczasem przepis ten stanowił samoistną podstawę do wymierzenia kary przewidzianej w lp. 2.9 załącznika do u.t.d.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.