Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3485/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz 2) stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz 3) zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
I
W dniu [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nałożeniu na [...] (dalej: strona lub skarżący) kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uwagi na brak miejsca zamieszkania strony w kraju, decyzja ta została skierowana na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika do doręczeń, [...] i doręczona w dniu [...] lipca 2013 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie dopełniła czynności, której termin został uchybiony, tj. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. [...] poważnie zachorował i nie miał możliwości złożenia odwołania w terminie. Załączono do wniosku zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym rozpoznano zespół bólowy kręgosłupa i stwierdzono niezdolność do pracy w dniach [...] sierpnia 2013 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. - działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem nie wykazała, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek niezależnych od niej okoliczności. Zdaniem GITD, okoliczność choroby strony nie jest automatyczną przesłanką do przyjęcia uchybienia terminu bez jej winy. Nie każda bowiem choroba stanowi o braku możliwości dokonania przez stronę czynności procesowej. Przedstawienie zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest tożsame z potwierdzeniem braku winy do uchybienia terminu do złożenia odwołania i brakiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę, w szczególności nadania pisma przez pocztę, czy też posłużenia się w tym zakresie inną osobą, chociażby pełnomocnikiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie GITD.
Sąd I instancji - uchylając zaskarżone postanowienie GITD - wskazał, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podniósł, że istotę sprawy stanowi ocena spełnienia przez skarżącego niezbędnych warunków dla przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, określonych w art. 58 k.p.a. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga, czy została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
W przypadku rozpoznawanej sprawy okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest kwestionowana. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została przesłana na adres zamieszkania pełnomocnika strony dla doręczeń, ustanowionego w trakcie postępowania przeprowadzonego przez ten organ. Faktu doręczenia decyzji skarżący nie kwestionuje. Nie jest także sporna okoliczność, iż skarżący dopełnił terminu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po ustaniu jej przyczyny i jednocześnie dokonał czynności, której termin został uchybiony.
W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga, czy w sprawie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji stwierdził, że jak słusznie wskazuje skarżący, choroba jest zdarzeniem nagłym i nieprzewidywalnym i strona nie mogła jej przewidzieć, na potwierdzenie czego przedstawiono zaświadczenie lekarskie. Został w nim stwierdzony zespół bólowy kręgosłupa, skutkiem czego nastąpiła niezdolność skarżącego do pracy w dniach [...] sierpnia 2013 r. Ponadto, [...] jest obywatelem A. i na stałe mieszka tam od wielu lat. W terminie do złożenia odwołania od decyzji [...] Inspektora Transportu przebywał w interesach handlowych w Polsce. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia musiał udać się do lekarza, który udzielił mu niezbędnej pomocy medycznej. Jednak jego stan zdrowotny - pomimo leczenia - spowodował, że nie był w stanie złożyć w terminie odwołania.
Skarżący zaznaczył, że w miejscowości gdzie zachorował, nie miał osoby godnej zaufania, której mógł powierzyć podjęcie czynności prawnych związanych z odwołaniem, które dopełnił w najszybszym terminie od ustania przyczyny jego absencji zdrowotnej.
Zdaniem Sądu I instancji, wskazany w zaświadczeniu lekarskim zespół bólowy kręgosłupa dowodzi, iż chory powinien leżeć, zatem w tym okresie nie mógł on osobiście dokonać czynności w postaci wniesienia odwołania od wydanej przez organ decyzji.
W przypadku nagłej choroby, strona powinna wykazać również, że nie miało możliwości wyręczenia się inną osobą. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest bowiem wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W przypadku choroby trzeba wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Ocena, czy uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu nie ogranicza się zatem, do ustalenia, czy twierdzenie wnioskodawcy o chorobie jest wiarygodne (np. potwierdzone zaświadczeniem lekarskim), ale musi również uwzględniać na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wykazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą.
Sąd I instancji podkreślił, że w świetle przedłożonego przez skarżącego przy wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego, z którego, z uwagi na rodzaj choroby wynika, iż konieczne było leżenie w szczególnej sytuacji zdrowotnej strony, organ obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Organ powinien był zatem wyjaśnić, czy [...] w dniach niezdolności do pracy miał w ogóle możliwość podjęcia działań mogących zapobiec uchybieniu terminu, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą. Powinność ta jest wyrazem realizacji zasady wnikliwego wyjaśnienia sprawy, budowania zaufania do organów władzy oraz ochrony strony przed negatywnymi następstwami braku znajomości prawa (art. 7-9 k.p.a.). Należało przy tym wziąć pod uwagę okoliczność, iż skarżący nie posiada miejsca zamieszkania w Polsce i tylko z tego powodu ustanowił pełnomocnika do doręczeń, w związku z wszczętym przez organ postępowaniem w sprawie naruszenia przez skarżącego przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji stwierdził, że zważywszy na powyższe, ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
II
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 58 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, nie znajdującym oparcia w materiale dowodowym sprawy, że z treści zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącego, z uwagi na wskazany tam rodzaj schorzenia - zespól bólowy kręgosłupa - wynika, że chory (skarżący) powinien leżeć, a zatem w okresie [...] sierpnia 2013 r. nie mógł on osobiście dokonać czynności, w postaci wniesienia odwołania od wydanej przez organ decyzji, podczas gdy z przedstawionego przez skarżącego przy wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenia lekarskiego, w żadnym razie nie wynikało, ażeby konieczne było leżenie chorego w trakcie pobytu na zwolnieniu lekarskim, zaś do czynienia tego rodzaju wskazań uprawniony był wyłącznie lekarz diagnozujący schorzenie, czego jednak nie uczynił, nie zaś sąd administracyjny rozpoznający sprawę;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił, czy w dniach niezdolności do pracy skarżący miał możliwość podjęcia działań mogących zapobiec uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, chociażby poprzez wyręczenie się inną osobą, skoro skarżący zamieszkuje na stałe poza granicami kraju oraz nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił nawet, że czynności tej z uwagi na rodzaj schorzenia nie mógł dokonać osobiście, gdyż za takowe nie może być uznane samo przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, z którego nie wynikała konieczność leżenia podczas choroby, a sam fakt choroby nie może być automatycznie uznany za równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście łub przez osobę trzecią, a ponadto wobec podania przez skarżącego jako wyłącznej przeszkody nie do przezwyciężenia przy dopełnieniu złożenie środka odwoławczego - "braku osoby godnej zaufania w miejscowości, gdzie zachorował, której mógłby powierzyć podjęcie odpowiednich czynności prawnych związanych z odwołaniem", nie sposób stawiać organowi zarzut, że nie podjął wszelkich działań pozwalających na wyjaśnienie okoliczności sprawy wskazujących na niemożliwość zapobieżenia uchybieniu terminu przez skarżącego, skoro przyczyna podana przez skarżącego nie mogła być za takową uznana, tym bardziej, gdy tym samym skarżący niejako sam a priori wykluczył możliwość posłużenia się chociażby osobą, u której przebywał w trakcie leczenia bądź skorzystania z usług oferowanych na terenie Polanicy-Zdroju oraz Dusznik-Zdroju przez profesjonalnych pełnomocników - adwokatów bądź radców prawnych;
- 3) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 k.p.a., polegający na jego błędnej wykładni przez Sąd I instancji, przejawiający się w przyjęciu przez Sąd, że to organ administracji winien wyjaśnić, czy w dniach niezdolności do pracy skarżący miał możliwość podjęcia działań mogących zapobiec uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej jednoznacznie wynika, że skoro okoliczności, które mogłyby uzasadniać przywrócenie terminu do złożenia odwołania znane są tylko stronie, to obowiązek uprawdopodobnienia braku winy spoczywa na zainteresowanym i nie może być przerzucany na organ administracji, przy czym w świetle dyspozycji tej normy prawnej za przeszkodę nie do przezwyciężenia przy dochowaniu obowiązku wniesienia odwołania w terminie ustawowym nie może być uznane samo tylko powołanie się okoliczność "braku osoby godnej zaufania" w miejscu leczenia, której mógłby powierzyć podjęcie odpowiednich czynności prawnych związanych z odwołaniem, w sytuacji gdy nie wykazał, ażeby cokolwiek innego wykluczało możliwość skorzystania przez niego przy tych czynnościach z pomocy osób trzecich, w tym np. z powszechnie dostępnych usług prawniczych.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że powoływany w ramach obu podstaw kasacyjnych art. 58 § 1 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego (por. wyroki NSA z dnia: 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 288/12; 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 301/10). Wobec tego należy przyjąć, że pomimo wskazania przez autora skargi kasacyjnej w obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w istocie skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt 1)-3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, 80 i art. 58 § 1 k.p.a. - należy uznać za usprawiedliwione.
Jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, naruszenie tych przepisów polegało: 1) na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z treści zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącego, z uwagi na wskazany tam rodzaj schorzenia - zespól bólowy kręgosłupa - skarżący powinien leżeć, a zatem w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r. - nie mógł on osobiście dokonać czynności, w postaci wniesienia odwołania od wydanej przez organ decyzji;
2) na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że to organ administracji powinien wyjaśnić, czy w dniach niezdolności do pracy, skarżący miał możliwość podjęcia działań mogących zapobiec uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, chociażby poprzez wyręczenie się inną osobą.
Odnosząc się do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ - wbrew stanowisku Sądu I instancji - dokonał prawidłowej oceny według której, skarżący ubiegając się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Bowiem to właśnie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu stanowi przesłankę jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Stąd o braku winy można mówić w sytuacji, gdy dana przeszkoda w dokonaniu czynności (jak np. choroba) skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, iż zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania, nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku.
Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji z treści zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącego nie wynika, że stan zdrowia chorego z uwagi na stwierdzone schorzenie wykluczał samodzielne złożenie przez niego odwołania w ustawowym terminie z tego powodu, że chory powinien był w tym okresie leżeć. Jak bowiem stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Wskazany w zaświadczeniu lekarskim zespół bólowy kręgosłupa dowodzi, iż chory (skarżący) powinien leżeć, zatem w tym okresie nie mógł on osobiście dokonać czynności, w postaci wniesienia odwołania od wydanej przez organ decyzji" (s. 6 uzasadnienia).
Jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, na jakiej podstawie Sąd I instancji wywiódł tego rodzaju wnioski, skoro w żadnym razie nie wypływają one z treści zaświadczenia lekarskiego. Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, który formułuje tego rodzaju wnioski w oparciu wyłącznie o rodzaj choroby zdiagnozowanej u skarżącego, tym bardziej, że schorzenie podane w opisie lekarskim nie jest precyzyjne, a wskazuje jedynie na ogólne rozpoznanie dolegliwości. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ocena stanu zdrowia pacjenta i zaleceń co do przebiegu leczenia należy wyłącznie do kompetencji lekarza i nie może ich dokonywać Sąd I instancji – niejako za lekarza – który nie poczynił tego rodzaju wskazań. Jako niezrozumiałe jawi się zatem niczym nieuzasadnione uznanie przez Sąd I instancji, że choroba, na którą zapadł skarżący wykluczała możliwość osobistego dopełnienia przez niego czynności procesowych.
W tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji należy uznać za wewnętrznie sprzeczne i nie odzwierciedlające rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest bowiem wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, z drugiej zaś podkreślił, że wskazany w zaświadczeniu lekarskim zespół bólowy kręgosłupa dowodzi, iż skarżący powinien był leżeć, a zatem w tym okresie nie mógł on osobiście dokonać czynności, w postaci wniesienia odwołania od wydanej przez organ decyzji.
Ponadto, należy również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w dochowaniu terminu spoczywa na wnioskodawcy i nie może być przerzucany na organ administracji, jak nieprawidłowo stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu oparte jest na zasadzie skargowości. To strona, która uchybiła terminowi musi złożyć prośbę o jego przywrócenie, gdyż organ nie może wszcząć tego postępowania z urzędu. Poza tym, strona ma obowiązek, wynikający z art. 58 § 1 k.p.a., uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Wnosząc o przywrócenie terminu powinna więc uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda powodująca uchybienie terminu była od niej niezależna. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa więc na stronie postępowania, która występuje z wnioskiem o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić - w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2008 r., sygn. akt. II GSK 313/08; z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06).
Skoro, więc ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa w tym postępowaniu na zainteresowanym, to nie można jak chce tego Sąd I instancji, postawić organowi skutecznego zarzutu niepodjęcia działań, których efektem będzie potwierdzenie wiarygodności okoliczności, na które powołała się osoba wnioskująca o przywrócenie terminu.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił, że wskazana w zaświadczeniu lekarskim choroba uniemożliwiła mu osobistą realizację czynności procesowej z zachowaniem terminu, a okoliczność taka w żadnym razie nie wynika z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego. Ponadto, nie wykazał również, poza powołaniem się na okoliczność "braku osoby godnej zaufania", że nie było możliwie posłużenie się przez niego przy dokonaniu czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, inną osobą, choćby tą, u której przebywał w trakcie leczenia, bądź inną osobą zawodowo trudniącą się świadczeniem usług w zakresie pomocy prawnej na terenie miejsca pobytu skarżącego. Skarżący nie wykazał przy tym, ażeby było to niemożliwe lub choćby tylko utrudnione na obszarze miejscowości, w których przebywał w okresie leczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., to w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Dokonując oceny legalności postanowienia organu, wydanego w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że są one zgodne z prawem, w związku z czym oddalił skargę [...] na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.