Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 188/15, oddalił skargę Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] grudnia 2009 r. Zarząd Województwa [...] zawarł z Gminą G. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych". Projekt ten był jednym z trzech realizowanych przez Gminę G. ze środków europejskich w ramach ogólnej inwestycji pod nazwą "Rozwój funkcji uzdrowiskowej w G.i poprzez urządzenie plaży i budowę parków: zdrojowego i kinezyterapeutycznego". W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stosowania przez beneficjenta przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.).
W ocenie instytucji zarządzającej, nieprawidłowości te skutkowały koniecznością pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o wartość korekt finansowych naliczonych według zasad określonych w dokumencie opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zatytułowanym: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Z uwagi na brak możliwości wyliczenia korekty finansowej za pomocą metody dyferencyjnej, posłużono się metodą wskaźnikową.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt. 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) zobowiązano Gminę G. do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich i określono termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., którą Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazano, że beneficjent nieprawidłowo uzależnił możliwość udziału w przeprowadzonym w ramach projektu postępowaniu o udzielenie zamówienia na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego, nr [...] od posiadania przez wykonawcę doświadczenia w pełnieniu usługi nadzoru nad inwestycjami realizowanymi ze środków pochodzących z budżetu państwa, jak i z Unii Europejskiej. W ocenie instytucji zarządzającej, powyższy wymóg był niezgodny z art. 22 ust. 4 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w uchwale Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym nie ma powodów, które uzasadniałoby twierdzenie, że jedynie wykonawca dysponujący osobami posiadającymi doświadczenie w realizacji zadań finansowanych ze środków UE gwarantuje prawidłowe wykonanie zamówienia.
Zarząd Województwa [...], w odpowiedzi na argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł również, że w dniu 24 października 2011 r. doręczono beneficjentowi wezwanie do uregulowania zobowiązań wynikających z wykrytych nieprawidłowości i po bezskutecznym upływie terminu do ich zapłaty, wszczęto postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania stronie zagwarantowano w pełni realizację procesowej zasady obiektywnego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy, o której mowa w art. 24, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Gmina G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I SA/Ol 154/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...]. Wyrok ten, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt. II GSK 1776/12, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/OI 193/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1705/13, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od tego wyroku, wyrok ten uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14.
Ponownie orzekając w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., oddalił skargę Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie został podważony w skardze.
Podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. instytucja zarządzająca zawarła z Gminą G. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych". W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w zakresie stosowania przez beneficjenta przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) w postaci nieprawidłowego uzależnienia przez beneficjenta możliwości udziału w przeprowadzonym w ramach projektu postępowaniu o udzielenie zamówienia na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego od posiadania przez wykonawcę doświadczenia w pełnieniu usługi nadzoru nad inwestycjami realizowanymi ze środków pochodzących z budżetu państwa, jak i z Unii Europejskiej.
Powyższe naruszenie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych skutkowało koniecznością nałożenia korekty finansowej. Zgodnie § 14 ust. 10 aneksu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. do umowy o dofinansowanie projektu, instytucja zarządzająca nałożyła na beneficjenta korektę finansową z zastosowaniem zasad określonych zgodnie z zaleceniami określonymi przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dokumencie pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" - tzw. Taryfikator wraz z załącznikiem "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenie przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE". W rozpoznawanej sprawie wyliczenia korekty finansowej dokonano na podstawie metody wskaźnikowej - stosowanej gdy obliczenie konkretnego rozmiaru szkody wywołanej naruszeniem jest trudne, czy wręcz niemożliwe.
Taki sposób postępowania w przedmiocie korekty finansowej, zdaniem Sądu I instancji, wypełnia wymogi rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Adresatem tych przepisów są państwa członkowskie, które są zobowiązane, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji programu operacyjnego, do anulowania całości lub części wkładu publicznego. W związku z realizacją tych przepisów prawa wspólnotowego zostały wprowadzone do umowy o dofinansowanie postanowienia o korektach finansowych. W zawartej przez strony umowie określono, że w przypadku naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, to beneficjent ponosi kary finansowe określone w taryfikatorze. Strona skarżąca zobowiązała się do poddania się procedurze korekt i w zawartej umowie zaakceptowała warunki ich stosowania.
Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że o konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego rozstrzygają normy prawa materialnego, a stanowisko skarżącej wiązało się z błędną oceną skutków prawnych zawartej umowy o dofinansowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina G. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., ewentualnie w przypadku wyłącznego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie ustaleń dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr: [...] na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wprowadzenie w odniesieniu do pełnienia funkcji wykonawcy nadzoru inwestorskiego wymogu posiadania doświadczenia przy realizacji co najmniej jednej inwestycji współfinansowanej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej został ustanowiony w sposób niezwiązany z przedmiotem omawianego zamówienia i tym samym narusza zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, podczas gdy w ramach przedmiotu zamówienia wykonawca zobowiązany był do "podejmowania działań wynikających z przepisów prawa, promocji i stosowania wytycznych dotyczących projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a stosowanie których umożliwi Zamawiającemu prawidłową realizację przedmiotu zamówienia współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej", jak również "prowadzenie rozliczeń związanych z realizacją, opracowywanie dokumentów rozliczeniowych, sprawozdań i innych dokumentów wymaganych przy realizacji inwestycji dotowanych z budżetu państwa i funduszy strukturalnych";
- 2) art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego doszło do ustanowienia niekonkurencyjnego warunku udziału w postępowaniu odnoszącego się do doświadczenia i wiedzy wykonawców;
- 3) art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Dz.U.UE.L.2006.210.25, ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1083/2006") w związku z art. 22 ust. 4 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do uznania, że warunek ustanowiony przez beneficjenta dotyczący posiadania przez wykonawcę doświadczenia przy realizacji co najmniej jednego zadania inwestycyjnego realizowanego z udziałem dofinansowania ze środków UE oraz opisanie przedmiotu zamówienia przy dopuszczeniu równoważności stanowią nieprawidłowość, która skutkowała zaistnieniem potencjalnej szkody w budżecie UE, co wynika z mylnego rozumienia przez Sąd treści wskazanych norm prawnych prowadzącego do uznania, że dla wykazania szkody potencjalnej wystarczające jest wskazanie przez organ wystąpienia naruszenia prawa, bez dokonania szczegółowej analizy na tle konkretnego stanu faktycznego wpływu tego naruszenia na konkretne postępowanie przetargowe, gdy tymczasem nie każde naruszenie stanowi nieprawidłowość będącą podstawą do żądania zwrotu środków, a powołanie się na szkodę potencjalną (hipotetyczną) jest niewystarczające dla uznania wystąpienia szkody, która skutkuje nałożeniem korekty finansowej;
- 4) art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie niewykazanie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 związanej ze sporządzeniem niekonkurencyjnego i nadmiernego warunku udziału w postępowaniu odnoszącym się do doświadczenia wykonawców oraz nieprawidłowego opisu przedmiotu zamówienia;
- 5) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 ustawy o finansach publicznych, skutkujących obowiązkiem ich zwrotu,
- II. naruszenie prawa procesowego:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do błędnego przyjęcia, że organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności:
- • nie dokonał ustalenia w zakresie przedmiotu postępowania i jego powiązania z ustanowionym warunkiem, jak również szkody potencjalnej, błędnie uznając bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z ryzykiem zaistnienia potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej,
- • nie dokonał ustalenia w zakresie charakteru i wagi naruszenia, posługując się wyłącznie zryczałtowanym wskaźnikiem z "Taryfikatora";
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, przede wszystkim nie odniesienie się przez Sąd do części zarzutów zawartych w skardze, w szczególności nie odniesienie się do podnoszonych przez beneficjenta zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie przedmiotu zamówienia obejmującego również konieczność kontroli przez wykonawcę prawidłowości stosowania wymogów wynikających z absorpcji środków unijnych, w tym w zakresie ponoszenia wydatków w ramach projektu, co powoduje, że kwestionowany przez organy i Sąd warunek odnosi się do przedmiotu zamówienia, a nie jak błędnie wskazano - jedynie do źródła finansowania inwestycji, jak również braku dokonania ustalenia w zakresie charakteru i wagi naruszenia, posługując się wyłącznie zryczałtowanym wskaźnikiem z "Taryfikatora" oraz zaniechanie wyjaśnienia, na czym miałaby polegać potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej;.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty uznać należało za usprawiedliwione.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji, Zarząd Województwa [...], jako instytucja zarządzająca, zasadnie uznał, że w realizowanym w ramach projektu postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego, a także w postępowaniach na wyłonienie wykonawcy robót budowlanych w ramach zadania "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych" doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych skutkującego koniecznością nałożenia korekty finansowej, co wobec bezskuteczności adresowanego do Gminy G. wezwania do zwrotu części środków aktualizowało obowiązek wydania przez organ decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych", łącznie w kwocie 129,33 zł.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna podważa prawidłowość przedstawionego stanowiska Sądu I instancji.
Przede wszystkim dlatego, że jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej można było uznać za usprawiedliwione - o czym mowa będzie dalej - to jednak z całą pewnością za usprawiedliwiony uznać należało zarzut z pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający - co do zasady - na ogólnikowym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co pozbawia informacji o przesłankach jego wydania, a także na braku odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ze sposobu w jaki zarzut ten został skonstruowany i uzasadniony wynika, że braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji strona skarżąca upatruje w wadliwości jego uzasadnienia, a mianowicie w jego deficytach odnoszących się zarówno do przedstawienia stanu sprawy, zwłaszcza zaś wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów, jak i w zakresie odnoszącym się do wskazania i przede wszystkim wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - w tym też już miejscu zasygnalizować należy, że ocena, iż omawiany zarzut oparty został na usprawiedliwionej podstawie, nie pozostaje bez wpływu na rezultat odnośnie do oceny zasadności oraz skuteczności pozostałych zarzutów kasacyjnych.
Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" trybu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa - rolą sądu administracyjnego orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, który obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) - podkreślić należy, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Obowiązek ten pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego, w szczególności funkcji perswazyjnej.
Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje również bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia - przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego - kontroli prawidłowości ich zastosowania przez organ.
Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się również w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Ograniczenie się więc w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz przyjęty kierunek i sposób rozstrzygnięcia.
Nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji skarżący wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosowanej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).
Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających i kreowanego na ich podstawie w korespondencji do wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. standardu, któremu powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odbiega od tego standardu przez to, że charakteryzuje się daleko idącymi deficytami, zarówno w zakresie odnoszącym się do wskazania faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, jak i wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wysoki stopień ogólności prezentowanych w nim "tez, stwierdzeń, racji i argumentów", a przez to lakoniczność tego uzasadnienia, uniemożliwia zrekonstruowanie przebiegu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz ocenę prawidłowości rezultatu tej kontroli, która wyraziła się w konstatacji, że decyzja Zarządu Województwa [...] nie jest niezgodna z prawem.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób bowiem w ogóle wnioskować, ani o faktach, które – po uprzedniej kontroli prawidłowości ustalenia ich przez organ - Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie - ani też o prawie, w zakresie jakim można byłoby o nim wnioskować, jako o normatywnym wzorcu kontroli legalności działania organu na podstawie odzwierciedlonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebiegu procesu kontroli prawidłowości prawnej kwalifikacji ustalonych przez organ w sprawie faktów oraz ustalenia ich konsekwencji prawnych z punktu widzenia adekwatnych w sprawie przepisów prawa materialnego, co poprzedzone powinno być również kontrolą prawidłowości ich wykładni.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w uzasadnieniu tym, Sąd I instancji nie tyle odwzorował przebieg i rezultat procesu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz kontroli prawidłowość postępowania, w którym akt ten został wydany, co zrelacjonował i to w sposób bardzo ogólny, a przy tym i lakoniczny, stanowisko organu, który ten już w sprawie zajął wypowiadając się zarówno co do faktów, które ustalił, jak i ich oceny prawnej oraz konsekwencji prawnych tej oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w adresowanej do strony decyzji.
W sytuacji, gdy sporne w sprawie zagadnienie wiązało się z potrzebą oceny prawidłowości stanowiska instytucji zarządzającej odnośnie do naruszenia przez Gminę G. przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych - zwłaszcza zaś art. 22 ust. 4 i art. 7 ust. 1 tej ustawy - w zakresie w jakim wbrew ich regulacjom miało dojść do wadliwego i niezgodnego z nimi sformułowania wymogów zawartych w specyfikacjach istotnych warunków zamówień na wykonanie wymienionych powyżej zadań z konsekwencjami, o których mowa w art. 2 pkt 7 w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, to z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag i argumentów za w pełni uzasadnione - wręcz pożądane - uznać należałoby oczekiwanie podjęcia przez Sąd I instancji działań polegających po pierwsze, na skonfrontowaniu treści SIWZ w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy nadzoru inwestycyjnego w ramach zadania "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych", a mianowicie zawartego w nim opisu przedmiotu zamówienia z określonym w przywołanej ustawie, normatywnym wzorcem działania zamawiającego, a następnie, na sformułowaniu jasnej i odpowiednio uargumentowanej oceny zachowania zamawiającego w relacji do adekwatnego wzorca normatywnego, któremu dokonując opisów przedmiotu wymienionych zamówień podlegał, to jest czy wzorzec ten naruszył, czy też nie.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w do tej kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii, na co nie bez racji zwraca również uwagę strona skarżąca. Sąd I instancji zupełnie bowiem pominął szczegółowe zarzuty i argumenty beneficjenta uzasadniające celowość i konieczność wprowadzenia kwestionowanego warunku, ograniczając się wyłącznie do ogólnych zwrotów, stanowiących powtórzenie twierdzeń organu. Koniecznym w tej mierze wymogom, to jest podjęcia i rozważenia jej w przedstawiony powyżej sposób, nie mogą być uznane za czyniące zadość, bardzo ogólne, a przez to i lakoniczne stwierdzenia zawarte na s. 9 - 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ograniczając się w istocie rzeczy do przywołania wniosków instytucji zarządzającej, nie mają one żadnego waloru poznawczego.
Podobnie ocenić należy podejście Sądu I instancji do oceny prawidłowości dokonywanych przez instytucje zarządzającą z punktu widzenia art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustaleń odnośnie do konsekwencji stwierdzonych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych. Również i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo ogólne i lakoniczne. W tej mierze podnieść należy, że jakkolwiek: 1) z art. 2 pkt 7 przywołanego rozporządzenia 1083/2006 definiującego pojęcie "nieprawidłowości" wynika, że chodzi o naruszenie prawa unijnego lub krajowego skutkujące szkodą dla budżetu UE i wiążące się z wydatkową stroną tego budżetu, a mianowicie ze sfinansowaniem lub ryzykiem sfinansowania nieuzasadnionego wydatku, co w kontekście konwencji językowej, którą na gruncie omawianego przepisu operuje prawodawca unijny oznacza, że szkoda o której w nim mowa, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie, a z orzecznictwa europejskiego wynika ponadto, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki, albowiem budżet unijny pokrywa jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03);
2) w sytuacji, gdy skutki finansowe określonego naruszenia są pośrednie lub rozproszone, a zatem trudne czy wręcz niemożliwe do oszacowania stosuje się metodę wskaźnikową, według wzoru ustalonego w Taryfikatorze, którego wskaźnik procentowy wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego rodzaju naruszenia, co oznacza, że Taryfikator sam w sobie zawiera ocenę charakteru i wagi jaką dla danej nieprawidłowości przypisała Polska jako państwo członkowskie przyporządkowując konkretną stawkę procentową do konkretnego naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15), to jednak nie zwalniało to Sądu I instancji z obowiązku skontrolowania prawidłowości stanowiska instytucji zarządzającej w zakresie odnoszącym się do wniosku o istnieniu następstwa zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością (ryzykiem) finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13 oraz z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 613/14). Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przywołanego podejścia odwołać się również do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. (C - 406/14) podkreślił, że uchybienie zasadom udzielania zamówień stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu.
Deficyty uzasadnia zaskarżonego wyroku wyrażające się zarówno w braku wskazania jakichkolwiek przyjętych za podstawę wyrokowania faktów, jak i wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, czyniły usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażający się przede wszystkim w braku realizacji przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Konsekwencją tej oceny - jak na wstępie to już sygnalizowano - jest wniosek, że nie mogła ona pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt II. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej), albowiem Sąd I instancji w ogóle ich nie wskazał, ani też nie ocenił prawidłowości ich ustalenia przez organ. W konsekwencji, nie mogła ona więc także pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności zarzutów niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - brak wskazania faktów przyjętych za podstawę wyrokowania uniemożliwia kontrolę prawidłowości procesu subsumpcji, a tym samym ocenę zasadności zarzucanego Sądowi I instancji błędu subsumpcji - a także zarzutów błędnej ich wykładni (pkt I. ppkt 1) - 5) petitum skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do zarzutów błędnej wykładni przepisów prawa materialnego pokreślić również, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż sporne w sprawie przepisy (i to nie wszystkie) Sąd I instancji jedynie przywoływał, a nie wynika z niego, aby przepisy prawa, których błąd wykładni zarzuca strona skarżąca stanowiły przedmiot jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, z których miałoby wynikać, że ich rezultat - przy odwołaniu się do konkretnych argumentów natury jurydycznej - wyraził się w wypracowaniu przez ten Sąd określonego poglądu prawnego, którego prawidłowość podważa skarga kasacyjna. Prowadzi to do wniosku, że strona skarżąca podjęła polemikę z poglądem (prawnym), którego Sąd I instancji nie wyraził.
Wymienione zarzuty kasacyjne, wobec stwierdzonych deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uznać należało więc za przedwczesne, a tym samym i za nieskuteczne.
Wobec tego, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się być zarzutem usprawiedliwionym, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania, Sąd ten zobowiązany będzie, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, ponownie rozpoznać skargę Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania skargi powinno uwzględniać wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w jednoznaczny oraz wyraźny sposób wskazywać przyjęte za podstawę wyrokowania fakty oraz wskazywać podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i zawierać jej wyjaśnienie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.