Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2148/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.
I
W dniu [...] stycznia 2015 r. o godzinie [...] urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka autostrady A2 zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd samochodowy nie został wyposażony w urządzenie viabox, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto, na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu jest [...].
W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. - działając m.in. na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych), nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] podniósł, że przejazd ww. pojazdem drogą płatną miał charakter incydentalny i wynikał ze stanu wyższej konieczności w związku z usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej SN-15 kV w okolicach [...]. Pojazd był zatem zwolniony z opłat za korzystanie z dróg jako pojazd specjalny, wykonujący czynności związane z ratownictwem. Ponadto, w ocenie skarżącego, odcinek drogi krajowej, po którym poruszał się jego pojazd, nie był oznaczony tabliczką T-34.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z informacji zawartych w systemie elektronicznego poboru opłat, bezsprzecznie wynika, że zainteresowany nie dopełnił powyższego obowiązku. Uiszczenie opłaty elektronicznej może nastąpić jedynie przy wykorzystaniu jednostki pokładowej viabox. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej w inny sposób.
Skarżący nie zawarł umowy z pobierającym opłatę elektroniczną na poddany kontroli pojazd. Zawarcie umowy powinno nastąpić przed rozpoczęciem korzystania z dróg płatnych. Dopełnienie tej czynności po przejeździe nie konwaliduje zarejestrowanego w systemie elektronicznego poboru opłat naruszenia.
Organ podkreślił, że cel wykonywanego przejazdu nie miał wpływu na ustalenie odpowiedzialności. Nie jest więc okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, że przejazd miał charakter incydentalny, związany ze stanem wyższej konieczności w związku z usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu, ani od motywacji, którymi kierował się kierujący pojazdem, wjeżdżając na odcinek drogi płatnej. Nie ma zatem znaczenia, w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności, czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym, osobistym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zdaniem organu, okoliczności podniesione przez stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] podkreślił, że dojazd do autostrady A2 w okolicach [...] nie został oznaczony tabliczką T-34, w związku z czym kierowca pojazdu nie miał świadomości, że wjeżdża na drogę płatną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] września 2014 r. wynika, że sporny odcinek drogi w dniu kontroli był oznakowany. Ponadto, o zaliczeniu drogi do kategorii dróg krajowych, za przejazd którymi pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie normy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, nie zaś znak drogowy. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. jest nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje jakiegokolwiek obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a jedynie informuje o rodzaju drogi. Kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy czy też brak świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i zasad ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.
II [...] złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2148/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez uznanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w sytuacji braku oznakowania drogi, na co wskazywała strona zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ponadto skarżący postawił zarzut:
- - błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, zamiast zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,
- - art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz wadliwą jego ocenę poprzez:
- a. błędne uznanie, że bezsporne i udowodnione zostało miejsce zdarzenia, pomimo iż strona podnosiła argumenty, na okoliczność, że miejsce zdarzenia nie zostało określone w sposób umożliwiający bezsporne rozstrzygnięcie, w której części autostrady i na którym kilometrze poruszał się pojazd, a w związku z tym, czy dany odcinek był prawidłowo oznakowany,
- b. błędne uznanie, że organ udowodnił, iż w dniu kontroli odcinek drogi, na którym rzekomo poruszał się pojazd, został prawidłowo oznakowany,
- c. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie może skutecznie zwolnić się z obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, iż płatny odcinek drogi krajowej nie był rzekomo właściwie oznakowany, co pozostaje w sprzeczności z aktualną linią orzeczniczą oraz właściwymi przepisami, dodatkowo:
- d. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku,
- e. poprzez pominięcie przy wydawaniu wyroku przez Sąd I instancji treści i argumentów podnoszonych przez stronę w skardze, w tym faktu, że pismo stanowiące zdaniem Inspekcji dowód na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi, nie został prawidłowo przeprowadzony. Ponadto Sąd pominął także fakt, że dowód, na którym oparł się organ w swoim rozstrzygnięciu, nie został przeprowadzony w ramach toczącego się postępowania oraz nie może stanowić rozstrzygnięcia, że w dniu, w którym stwierdzono naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, droga była prawidłowo oznakowana,
- f. błędne i nieuzasadnione twierdzenie, że organ działał zgodnie z wszelkimi rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania, poprzez niezwrócenie uwagi, iż organ nie poinformował strony o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, czym bezsprzecznie naruszono art. 10 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie. Sąd kasacyjny jest obowiązany jedynie do odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz wskazanie, jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego określenia, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji kontrolę zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od zbadania zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero postępowanie administracyjne przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i dokonane po przeprowadzeniu takiego postępowania ustalenia faktyczne pozwolą na ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczą naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz brak pouczenia w trybie art. 10 k.p.a.
Zarzuty procesowe sprowadzają się do braku ustalenia, w której części autostrady A2 miało miejsce zdarzenie, co uniemożliwia sprawdzenie, czy odcinek ten był prawidłowo oznakowany. Ponadto - zdaniem skarżącego kasacyjnie - wadliwie uznano, że dowód z pisma na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi został właściwie przeprowadzony. Poza tym pismo to nie może stanowić dowodu, że w dniu, w którym stwierdzono naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, droga była prawidłowo oznakowana.
Zarzuty o charakterze procesowym nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego stanowiły zdjęcia wykonane przez wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania urządzenie kontrolne. Z zawiadomienia oraz ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji fotograficznej wynika w sposób precyzyjny miejsce zdarzenia. Zdjęcie pojazdu należącego do skarżącego zostało wykonane przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] w dniu [...], o godz. [...] na odcinku drogi krajowej nr A2 [...] - węzeł [...].
Z kolei ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma GDDKiA z dnia [...] września 2014 r. wynika, że tabliczki T-34, m.in. na wymienionym odcinku drogi, były montowane po uzyskaniu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Kontrole dla odcinka A2 [...] przeprowadzane są w ramach codziennych objazdów dróg. Objazdy te są dokonywane przez pracowników rejonów drogowych. Prowadzone są dzienniki objazdów, w których są zapisywane wszystkie nieprawidłowości w tym również brak znaków. Niewątpliwie prawdą jest, że to pismo jest datowane na dzień [...] września 2014 r. i nie obejmuje swoim zakresem czasowym dnia [...] stycznia 2015 r., jednak wskazuje ono, że znaki T-34 były umieszczone na kontrolowanym odcinku drogi w okresie wcześniejszym, dlatego nie poparte żadnymi dowodami twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że znaków tych nie było w dniu zdarzenia, w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie.
Wprawdzie pismo z dnia [...] września 2014 r. zostało uzyskane jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, jednak, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z tej przyczyny nie można organowi postawić zarzutu naruszenia prawa z uwagi na przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzyskanego w innej sprawie. Dodać również należy, że skarżący kasacyjnie popada w sprzeczność w swoich twierdzeniach, bowiem z jednej strony stwierdza, że nie wie gdzie zdarzenie powodujące nałożenie kary miało miejsce, a z drugiej strony podnosi, że odcinek drogi na którym stwierdzono nieuiszczenie opłaty za przejazd nie był właściwie oznakowany. Skoro skarżący nie wie, w którym miejscu znajduje się odcinek drogi, na którym skontrolowano jego pojazd, trudno dać wiarę jego zarzutom, że ten odcinek drogi nie był prawidłowo oznakowany. Sytuacja taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia konkluzję, że omawiane zarzuty tworzone są na użytek niniejszego postępowania.
Organ II instancji rzeczywiście nie zawiadomił skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane naruszenie prawa nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem nie miało wpływu na wynik postępowania. Nawet strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie podaje argumentów uzasadniających stanowisko, że stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.
Dokonując oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że one również nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 13k ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie i nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w sytuacji braku oznakowania drogi nie może zostać uznany za uzasadniony. Zarzut ten aczkolwiek określony przez skarżącego kasacyjnie, jako zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie swojej opiera się na argumencie wadliwego ustalenia, że odcinek drogi na którym doszło do analizowanego zdarzenia nie był właściwie oznakowany.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie dotyczące znaczenia odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje opłata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Już bowiem sam fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary (patrz np. wyrok NSA z 21.11.2017 r., II GSK 725/16). Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa, uznając niekiedy, że niezapełnienie przez organy państwa dostatecznych informacji co do tego, że przejazd po określonej drodze podlega opłacie elektronicznej stanowi naruszenie tej zasady.
Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, iż skarżący nie mógł, zachowując minimum staranności zorientować się, że przejeżdża drogą, na której obowiązuje opłata elektroniczna.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 13k ust. 4 u.d.p. również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje nałożenie kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, na właściciela pojazdu samochodowego. Fakt, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem pojazdu samochodowego o nr rej. [...] w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, dlatego nałożenie na niego kary pieniężnej nie narusza art. 13k ust. 4 u.d.p.
Sąd I instancji słusznie podzielił zatem stanowisko organów o zasadności nałożenia na [...] kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem samochodowym w dniu [...] stycznia 2015 r.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).