Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 502/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Olsztynie z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca 15 maja 2013 r. wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) do działek rolnych oznaczonych jako: A, B, C, D, E, F, G oraz H o łącznej powierzchni 101,21 ha. Następnie 21 czerwca 2013 r. skarżąca zgłosiła do Koła Łowieckiego "O." szkody łowieckie na działkach o numerach [...] i [...] polegające na zgryzieniu pędu głównego jabłoni. Z przeprowadzonych 11 i 15 lipca 2013 r. oględzin wynikało, że szkodę w sadzie jabłoniowym wyrządziły zające, myszowate i jeleniowate. Protokoły ostatecznego szacowania szkody o nr [...] i [...] zostały przekazane organowi 19 sierpnia 2013 r. Ponadto 25 czerwca 2013 r. skarżąca zgłosiła do Koła Łowieckiego "S." szkody łowieckie na działkach o numerach [...] i [...]. Z dokonanych 12 lipca 2013 r. oględzin wynikało, że szkodę polegającą na zgryzieniu pędu głównego w sadzie jabłoniowym wyrządziły gryzonie.
Powstanie powyższych szkód skarżąca zgłosiła organowi 5 lipca 2013 r. W wyniku przeprowadzonej od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. kontroli gospodarstwa rolnego metodą inspekcji terenowej, nie stwierdzono niezgodności w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności w gospodarstwie. Ustalono natomiast niezachowanie minimalnej obsady drzew oraz niespełnienie wymogów ekologicznych materiału szkółkarskiego na działkach rolnych A, B, C, F, H. W odniesieniu zaś do działek D, E i G stwierdzono, że obsada jest zgodna z przepisami prawa po uwzględnieniu 5% tolerancji.
Uznając za wiarygodne wyniki kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał [...] maja 2014 r., [...] grudnia 2014 r. i [...] lipca 2015 r. decyzje o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., które zostały kolejno uchylone przez organ odwoławczy decyzjami z [...] października 2014 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] grudnia 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydaną następnie [...] lutego 2016 r. decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, odstępując jednocześnie od windykacji płatności z lat poprzednich, uwzględniając działanie siły wyższej na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, G i H oraz uznając, że skarżąca spełniła warunki z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 2006 r. Nr 368, s. 15).
W wyniku odwołania skarżącej organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2016 r. podzielając ustalenia i ich ocenę w niej zawarte.
Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę spółki na decyzję II instancji.
Sąd przypomniał, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy istniały podstawy do odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. We wniosku o przyznanie płatności za ten rok skarżąca zadeklarowała do objęcia w ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) działki rolne o łącznej powierzchni 101,21 ha, podczas gdy w wyniku przeprowadzonej od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. kontroli na miejscu organ ustalił, że powierzchnia kwalifikująca do przyznania płatności w ramach wariantu wynosiła 97.03 ha. Jednocześnie organ stwierdził uchybienia na działkach rolnych A, B, C F i H w zakresie niespełnienia określonych wymagań przez materiał szkółkarski oraz nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów, co skutkowało odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.
W ocenie Sądu, oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowisko organu jest prawidłowe, a skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny, braku podstaw do przyjęcia, iż spełniła przesłanki przyznania wnioskowanej płatności.
Sąd wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną we wniosku ustalona została z wykorzystaniem do pomiarów ortofotomapy. Kontrola na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Nie wykluczało to jednak dokonania przez organ weryfikacji na podstawie ortofotomapy. Odmawiając w tej sytuacji mocy dowodowej operatom technicznym z pomiaru działek wykonanych na zlecenie strony przez firmę "E." od 6 do 27 stycznia 2014 r., organ odwoławczy trafnie wskazał, że kontrola na miejscu i pomiary na zlecenie strony zostały przeprowadzone w innym czasie i w odmiennych warunkach. Wskutek tego w wynikach prywatnych pomiarów skarżącej uwzględniono wykonane już po dniu kontroli na miejscu zabiegi agrotechniczne polegające na dosadzeniu jabłoni.
Sąd podzielił ustalenia organów w kwestii konsekwencji prawnych nieprawidłowości skutkujących zastosowaniem kodów pokontrolnych E2 – Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań i E7 – Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Na działkach rolnych A, B, C, F oraz H stwierdzono mniejszą liczbę drzew niż wymagana (tj. 119 szt. sadzonek jabłoni domowej na 1 ha), spełniających wymogi dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego co do wysokości sadzonki, średnicy pnia i posiadania korzeni określone w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29 poz. 189 ze zm.).
Poczynionych w tym ustaleń kontrolujących strona skutecznie nie podważyła. Nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy zarzuty o prowadzeniu kontroli w tym zakresie z samochodu oraz w 4-godzinnym czasie jej wykonywania na znacznym areale. Z akt administracyjnych wynika, że kontrola była prowadzona od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. przez dwa zespoły kontrolne, tj. czterech inspektorów terenowych. Przy czym Sąd zauważył, że zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia kontroli są powtórzeniem odwołania i nie polemizują z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której organ odniósł się już do tych zarzutów.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wobec tego, iż w 2013 r. na działkach objętych płatnością stwierdzono wystąpienie siły wyższej w ramach wariantu 2.9, w związku z czym zobowiązanie nie mogło być kontynuowane i prawidłowo nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej z tytułu trwałego zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie oznacza to jednak, że wystąpienie działania siły wyższej powinno zostać uwzględnione w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności za rok, w którym stwierdzono istnienie tego czynnika. W tym zakresie Sąd wskazał, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie zawierają odesłań pozwalających na zastosowanie przepisów dotyczących siły wyższej zawartych w rozporządzeniu nr 1122/2009. Skoro zaś art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do programów rolnośrodowiskowych, to nie ma podstaw do uznania, że skarżąca zachowała prawo do pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego obszaru w momencie wystąpienia na nim siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
Nie znajdowało również podstaw żądanie skarżącej o uznanie siły wyższej jako czasowej i drobnej niezgodności, gdyż stwierdzenie braku wymaganej obsady drzew na większości zadeklarowanych działek nie może stanowić drobnej niezgodności, a potwierdzenie braku obsady w 2014 r., w którym dodatkowo skarżąca dokonała zmiany wariantu płatności rolnośrodowiskowej, zaprzeczało jej tymczasowemu charakterowi. Powołane zaś przez skarżącą przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 65/2011 dotyczą kwot wypłaconych w latach wcześniejszych, a zatem znajdują zastosowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie.
Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu, że kontrola gospodarstwa rolnego, jak również rozstrzygnięcie sprawy, zostało podjęte przez organ niewłaściwy Za chybiony uznał także zarzut pominięcia art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy oraz kosztów jej prowadzenia, jak i możliwości uzupełnienia ubytków tylko wczesną wiosną i późną jesienią oraz dokonania tego przez skarżącą po dniu przeprowadzenia kontroli. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie realizacji płatności rolnośrodowiskowej, nie mogły zasługiwać na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia przepisów związanych z przestrzeganiem wymogów w zakresie wzajemnej zgodności, tj. art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, jak też art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009.
Wobec ustaleń dotyczących stwierdzonych w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości opisanych kodami E2 – Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz E7 – Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. i rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Jak prawidłowo wskazał organ, w sytuacji podjęcia przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2010 r. na podstawie rozporządzenia z 2009 r., stosownie do § 50 rozporządzenia z 2013 r. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej podlegał rozpoznaniu według przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W świetle unormowań obu aktów, dokonana przez organy ocena kwalifikowalności działek rolnych zgłoszonych do płatności oparta była zatem na przepisach rozporządzenia z 2009 r., natomiast w kwestii rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy płatności prawidłowo zastosowano przepisy rozporządzenia z 2013 r.
Reasumując Sąd stwierdził, że skarga była nieusprawiedliwiona.
W skardze kasacyjnej, sformułowanej na podstawie art. 173 § 1, art. 174 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich pominięcie i uznanie, że zastosowanie nakazów, wymogów i zakazów w zakresie programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. w drodze rozporządzenia, bez delegacji ustawowej w tym zakresie, jaki wynikać powinien z art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), była zgodna z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie naruszała prawa skarżącej do realizowania programu według praw nabytych na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdzie przewidziano prawo do zmiany uprawy w trakcie 5 - letniego zobowiązania, przy czym czy prawidłowo Sąd ustalił, że prawo zawarte w § 50 i § 50a rozporządzeń z 15 marca i 4 listopada w 2013 r. było wydane zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji i było wykonalne;
- 2. art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia nr 1122/2009, co uzasadnia wniosek skarżącej o wypłatę płatności rolnośrodowiskowej w przypadku zajścia siły wyższej;
- 3. art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a tych okoliczności nie badano w przedmiotowej sprawie;
- 4. art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy jak wynika z wyroku NSA z 22 lipca 2016 r., II GSK 1765/15 organ winien był stosować ustęp 1 i 2 oraz 3 jednocześnie, w celu ustalenia czy ziściły się przesłanki do ustalenia czy ubytki w sadzie spowodowane przez zwierzynę łowną było okolicznością krótkotrwałą, usuwalną i niemożliwą do przewidzenia w dniu zakładania sadów oraz niezależną od rolnika, albowiem tylko wtedy można odmówić płatności oraz żądać zwrotów za lata poprzednie. W tej sprawie organ, a w ślad za nim Sąd I instancji całkowicie pomija celowość dopłat w rolnictwie oraz zasadność stosowania kary. Kary – czyli odmowa dopłat ma być nałożona wtedy, kiedy winnym nieprawidłowości jest rolnik, a nie w sytuacji, kiedy organ stwierdza siłę wyższą, uznając jej skutki, rolnik udowadnia, że zasadził prawidłowe sadzonki wiosną 2013 r. oraz jesienią 2013 r., a mimo tego zostaje ukarany brakiem dopłat i musi ponieść koszty ze środków własnych, pomimo realizowania programu. Poza tym organ przy kontroli w 2013 r. nie poinformował rolnika o tym, że może nie realizować 5 letniego programu, wręcz przeciwnie decyzją ostateczną w tym przedmiocie skarżąca otrzymała 26 kwietnia 2016 r., czyli dwa lata po zakończeniu terminu obowiązywania programu do jakiego przystąpiła w 2010 r.;
- 5. błędy w ustaleniach faktycznych i oparcie się Sądu I instancji na ustaleniach organu, polegających na twierdzeniu, że działki skarżącej z sadem zostały na stałe wykluczone z programu decyzją w sprawie płatności za 2013 r., podczas gdy organ nie badał, czy skarżąca nadal realizuje program 5 letni, po uznaniu skutków siły wyższej, ale już z inną uprawą i poniosła koszty jego realizacji dwukrotnie na odsadzenie sadu, raz wiosną 2013 r. i na jesieni 2013 r.;
- 6. błędy w ustaleniu stanu prawnego i brak jednoznacznego rozstrzygnięcia, w zakresie interpretacji § 50a rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 r. Przepis ten wymaga głębszej analizy prawnej, chociażby z tego powodu, że Kierownicy Powiatowego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, Warszawie i Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjęli różne interpretacje tego samego przepisu (interpretacje załączono do skargi). Jako przykład należy podać, że Kierownik Biura Powiatowego w Bartoszycach uznał zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego na 2014 r. u innego beneficjenta i przyznał mu płatności rolnośrodowiskowe do uprawy rolniczej z pakietu 2.1 zmienionej po sadach - objętych pakietem 2.9, mimo że nie uznał siły wyższej. U skarżącej dokonano tożsamej zmiany planu rolnośrodowiskowego w grudniu 2013 r., zakładając zmianę na 2014 r. i w przypadku skarżącej Kierownik Biura Powiatowego w K., podlegający temu samemu Oddziałowi ARiMR w Olsztynie – skarżącej odmówił płatności i uznał, że zmiana uprawy nie jest dopuszczalna. Już ta rozbieżność interpretacji winna skłonić Naczelny Sąd Administracyjny do analizy tego przepisu, tym bardziej, że budzi on poważne zastrzeżenia w zakresie jego stosowania, odpowiedniego vacatio legis. Zaznaczyć należy, że w oparciu o dodanie § 50a dopiero w listopadzie 2013 r. skarżąca nie mogła dokonać zmiany uprawy w planie przed datą wejścia tego przepisu w życie, a to właśnie organ kwestionuje w decyzji. Zmianę uprawy w 2013 r. skarżąca dokonała w planie rolnośrodowiskowym w grudniu 2013 r. i zawiadomiła o tym Kierownika, przesyłając mu odpis zmiany przed wydaniem decyzji sprawie płatności;
- 7. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący winien był zawiadomić organ o zmianie planu rolnośrodowiskowego jeszcze w 2013 r., podczas gdy § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wynika, że zawiadomienie winno zostać złożone we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe;
- 8. art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane ustawowe wymogi (w tym wypadku obsada w sadzie) w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku nie podjęcia po wezwaniu działań naprawczych. W żadnej części decyzji i jej uzasadnienia nie ma wykazania, że nieprzestrzeganie wymogu jest winą lub zaniechaniem beneficjenta;
- 9. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego, podczas gdy na organie ciążył obowiązek udowodnienia, że skarżąca za późno dokonała zmiany uprawy oraz wykazania, kiedy, w jakiej dacie mogła ją wykonać, nie było także wskazania właściwej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek poinformowania organu jeszcze w 2013 r. o zmianie planu działalności rolnośrodowiskowej na 2014 r.;
- 10. pominięcie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja i zastosowanie nie daje podstawy do odmowy płatności, ponieważ tylko jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. Sąd w niniejszej sprawie pominął najistotniejszy element tego przepisu, organ nie udowodnił w toku sprawy, że to rolnik nie był winny uszkodzeniu sadzonek jabłoni w 2013 r.;
- 11. § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 4 listopada 2013 r., poprzez jego poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, polegająca na zmianie uprawy, przez co zakaz ustanowiony na 2013 r. w rozporządzeniu z marca 2013 r. został uchylony i nie obowiązuje dotychczas, w innym wypadku ustawodawca nie zastosowałby słowa "również". Tylko taka interpretacja jest prawidłowa i nie narusza zasady nie działania prawa wstecz, zasad prawidłowej legislacji do zobowiązań podjętych na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Przy przyjęciu innej interpretacji zachodzi sprzeczność § 50a nie tylko z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, ale także z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady poprawnej legislacji. Chodzi głównie o zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikający z niej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania prawa, nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis (wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 i 10 kwietnia 2006 r., SK 30/04). Zasada państwa prawnego wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Przepisy § 50 ust. 1 i 2 oraz § 50a ust. 1 pkt 1 rozporządzeń MRiRW z 2013 r. nie można uznać za zgodne z tymi normami, bowiem czytając je łącznie po pierwsze nie można zrozumieć ich znaczenia, a zestawiając je z przepisami wyższej rangi dochodzimy do przekonania, że były niemożliwe do zastosowania w 2013 r. przez obywatela, przez co wielu rolników, jak skarżący musieli ponieść koszty odtworzenia uprawy sadowniczej, po szkodach w 2012 r., kolejny raz po szkodach w 2013 r. i nie otrzymali dopłat, a chcąc wprowadzić uprawę inną na gruntach w kolejnym roku - gdzie dopuszczał to § 5 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262), na podstawie którego podejmowali zobowiązanie pięcioletnie, zostali tego prawa pozbawieni, bez możliwości przerwania zobowiązania. Ta niedookreśloność prawa nie powinna mieć miejsca w państwie prawa;
- 12. błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej i odmowę płatności, co w okolicznościach tej sprawy pozwala przyjąć, że decyzja skarżona, przy prawidłowym jej przeanalizowaniu - nie może ostać się w obrocie prawnym;
- 13. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne uznanie, że w 2014 r. nadal obowiązywał zakaz zmiany uprawy, podczas gdy przepisu tego nie podtrzymywał żaden paragraf rozporządzenia MRiRW z 4 listopada 2013 r., a § 50a skutecznie zakaz wyeliminował. Gdyby było inaczej, to w jaki sposób rolnicy mogliby dokonać zmiany we wnioskach na 2013 r., gdzie zgodnie z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to termin prawa materialnego - który nie podlega przywróceniu;
- 14. art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym zmiany do wniosku po upływie terminu składania wniosków są niedopuszczalne, co oznacza, że wbrew stanowisku Sądu I Instancji, skarżący nie mógł dokonać zmian we wniosku na rok 2013 r., jaki złożył 15 maja 2013 r., pomimo zmiany planu rolnośrodowiskowego pod koniec 2013 r. oraz zmiany uprawy w planie w na 2014 r., bowiem termin 10 czerwca 2013 r. był terminem zawitym. Rolnik mógł jedynie zmienić plan i zadeklarować na 2014 r. nową uprawę;
- 15. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na skarżącego, podczas gdy na Sądzie spoczywał obowiązek badania w pierwszej kolejności, czy przy wydaniu decyzji, jak w niniejszym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, na jakie wskazywał pełnomocnik w skardze, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami, ani nawet podstawą prawną zawartymi w skardze, albowiem w pierwszej kolejności ma stać na straży praworządności, a Sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął, a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie. Bezsprzecznie wynika z przedstawionych powyższej przepisów, że przepisy § 50 ust. 1 i 2 w zw. z § 50a są ze sobą sprzeczne, naruszają prawa rolnika do zmiany uprawy w każdym roku trwania zobowiązania, na które obie strony wyraziły zgodę zawierając to zobowiązanie na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w szczególności § 5 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. Nr 33, poz. 262).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przedstawienie na podstawie art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści: "Czy § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej programem rozwoju obszarów wiejskich, na lata 2007-2013 r. (Dz. U. 2013 r. poz. 361) oraz § 50a dodany na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętej programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 Dz. U. 2013 r. nie są sprzeczne art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji."
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny odnośnie do braku podstaw prawnych przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem.
Ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek do zainicjowania trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a., a tym samym o braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej odnośnie do potrzeby zastosowania w rozpatrywanej sprawie trybu postępowania określonego tym przepisem.
Z wymienionego przepisu wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13).
Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest - co należy podkreślić - istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.
W rozpatrywanej sprawie nie jest jednak tak, aby w odniesieniu do stawianej przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej kwestii prawnej, tego rodzaju wątpliwości w sprawie istniały wymagając przedstawienie rysującego się na jej tle zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu. Zagadnienie to - stawiane jednocześnie przez stronę, jako sporne w rozpatrywanej sprawie w zakresie w jakim na jego gruncie strona skarżąca zmierza do wykazania braku podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji - w kontekście wskazywanych przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 odnosi się do oceny przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych z punktu widzenia ich zgodności z zasadą równości i zasadą proporcjonalności, w relacji natomiast do stanowiącego podstawę ich ustanowienia art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 do oceny ich zgodności z tym upoważniającym przepisem ustawy.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana kwestia nie dość, że nie uzasadnia inicjowania przez skład orzekający trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 p.p.s.a., to przede wszystkim nie uzasadnia istnienia sugerowanej przez stronę skarżącą wadliwości podstawy prawnej kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że warunkami legalności rozporządzenia (stanowiącymi również kryteria oceny jego zgodności z ustawą i konstytucją) są: 1) wydanie rozporządzenia na podstawie ustawowej;
- 2) wydanie rozporządzenia w granicach podmiotowego i przedmiotowego upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z zawartymi w ustawie wytycznymi treściowymi, które nie mogą mieć charakteru blankietowego;
- 3) zakaz subdelegacji;
- 4) zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia celem ustawy, którą ma ono wykonywać;
- 5) niesprzeczność z unormowaniami zawartymi w ustawie, co jasno i wyraźnie wynika z art. 92 Konstytucji. Uwzględniając konsekwencje wskazanych warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, szczególną uwagę zwrócić należy na ten ich aspekt, który wyraża się w tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. np.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy i oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., SK 11/98).
Uwzględniając powyższe, z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia szczególnego rodzaju znaczenie mają te elementy art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, jako przepisu upoważniającego do wydania wskazanego w nim rozporządzenia, które stanowią określony nim przedmiotowy zakres upoważnienia oraz zawarte w nim wytyczne treściowe. Z przywołanego przepisu wynika, że udzielone nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do wymienionej ustawy zobowiązywało ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia "[...] szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań [...]", w tym w szczególności - a więc nie wyłącznie - do ustanowienia regulacji wskazanej w pkt 1- 5 ust. 1 tego artykułu, przy uwzględnieniu potrzeby - a więc jako treściowych wytycznych w tym zakresie - "[...] zapewnienia prawidłowej realizacji programu oraz specyfiki poszczególnych działań." W świetle treści tej regulacji, za uzasadniony uznać należy wniosek, że w odniesieniu do przedmiotu materii objętej zakresem upoważnienia, wskazanym wytycznym ustawodawca nadał postać wytycznych merytorycznych zawierających określone wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie powinny być zawarte w rozporządzeniu, co nastąpiło poprzez nadanie im charakteru tzw. wytycznych pozytywnych, tj. wytycznych wskazujących konkretne kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia oraz wskazujących cele, jakie ma spełniać unormowanie, do ustanowienia którego upoważnia ustawa (por. wyrok TK z 26 października 1999 r., K 12/99).
Jasno i wyraźnie wynika to stąd, że wytyczne te odwołują się do programu (i jego prawidłowej realizacji) oraz do specyfiki poszczególnych działań, co z kolei należy odczytywać w kontekście unormowań zawartych w ustawie upoważniającej (w tym, m.in. w przepisach art. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 5 pkt 14, art. 10, art. 11 ust. 1, art. 20 - 21, art. 24, art. 28 - 28c, art.
31) stanowiących - co należy podkreślić - bezpośredni refleks konkretnych regulacji unijnych, do których wprost i bezpośrednio odwołuje się nie dość, że sama ta ustawa, to również wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (oraz zmieniające je rozporządzenie z dnia 4 listopada 2013 r.), co znajduje z kolei swoje potwierdzenie, między innymi, w przepisach § 2, § 3, § 4 - 6, § 10 pkt 2 tego rozporządzenia.
Charakter oraz sposób dokonywania tych odwołań oraz odesłań - przy tym często o charakterze blankietowym - do konkretnych rozwiązań, instytucji oraz definicji zakotwiczonych w rozporządzeniach unijnych - ma tę konsekwencję, która wyraża się nie dość, że w istnieniu ścisłego treściowego i funkcjonalnego związku między regulacją unijną a stanowiącym jego refleks prawem krajowym, to również w istnieniu merytorycznej i funkcjonalnej więzi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (oraz zmieniającego je rozporządzenia z dnia 4 listopada 2013 r.) z ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Ponadto, uwzględniając wynikający z rozporządzeń unijnych oraz z przywołanej ustawy krajowej charakter oraz cel działania realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego należy stwierdzić, że zakres materii przekazanej do uregulowania przywołanym rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej, jako "szczegółowy tryb i warunki" nie niweczy realizacji określonych w prawie unijnym oraz w przywołanej ustawie krajowej przesłanek nabycia prawa do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Konfrontując więc treść przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z treścią upoważniającego do jego wydania przepisu ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w zakresie odnoszącym się do określonych nim przedmiotowych granic upoważnienia - "określenie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań" - oraz w zakresie odnoszącym się do zgodności z zawartymi w tym przepisie wytycznymi treściowymi - "zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfiki poszczególnych działań" - nie sposób zasadnie twierdzić, że rozporządzenie to wydane zostało z naruszeniem warunków określonych w art. 92 Konstytucji.
Uwzględniając powyższe - a w tym kontekście również sposób zaimplementowania na grunt prawa krajowego regulacji unijnych i jednocześnie wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 - stanowisku strony skarżącej odnoszącemu się do arbitralności działań podejmowanych przez prawodawcę na gruncie przywołanego powyżej rozporządzenia krajowego z 2013 r. przeciwstawić należy argument z charakteru, celu oraz istoty działania realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że co do zasady, nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia.
Uwagi te nabierają szczególnego rodzaju znaczenie w odniesieniu do tej sfery aktywności, którą jest działalność rolnicza. Jej specyfika wyraża się, między innymi, w oddziaływaniu na nią szeregu zewnętrznych czynników natury obiektywnej, które wymagają odpowiedniej reakcji ze strony prawodawcy. W tym względzie oznacza to również, że w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 19 przywołanego rozporządzenia unijnego oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. W związku z tym, odmowa przyznania stronie skarżącej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - której tłem są konsekwencje wystąpienia trwałej siły wyższej w realizacji wariantu 2.9 - płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, nie może również świadczyć o naruszeniu zasady równości, czy też zasady proporcjonalności.
W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Powyższe uzasadnia również twierdzenie o braku ziszczenia się przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
W świetle przedstawionych argumentów, za niezasadny należało więc również uznać zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. W tym też miejscu podnieść należy, że nie pozostaje to także bez wpływu, na ocenę zasadności zarzutów z pkt 11. petitum skargi kasacyjnej o czym mowa dalej.
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut z pkt 15 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz - co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu kasacyjnego - ich podstawy prawnej i faktycznej.
Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt (w całości lub tylko w części), to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11).
Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).
Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro nie można Sądowi I instancji zasadnie zarzucić naruszenia przywołanego przepisu prawa, a tym samym podważyć prawidłowości w ustaleniu granic sprawy, w której orzekał oraz jej podstawy prawnej i faktycznej, to za niezasadne uznać należało zarzuty kasacyjne adresowane wobec ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie. Zarzuty te bowiem, a mianowicie zarzuty z pkt 5, pkt 12 oraz z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą również z tego powodu, że strona skarżąca nie wskazuje w nich - co jest konieczne, z punktu widzenia art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a. - jakie konkretnie przepisy postępowania, jako wzorce kontroli zgodności z prawem działania organów w zakresie podnoszącym się do wiążących dla tych organów reguł ustalania faktów, zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone przez Sąd I instancji, ani też nie wyjaśnia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. Zadość temu wymogowi nie czyni bowiem odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art. 77 i art. 78 k.p.a.
W tej mierze podkreślenia wymaga również, że art. 133 § 1 p.p.s.a., jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, co prowadzi do wniosku, że zarzut jego naruszenia nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2271/15). Z wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).
Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt.
Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza pewne granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09 oraz z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 287/08).
Wymienione zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne.
Wobec tego, że jak wynika to z powyżej już przedstawionych argumentów, nie ma podstaw, aby zarzucić Sądowi I instancji wadliwe zrekonstruowanie granic sprawy w świetle jej podstaw prawnych (oraz faktycznych), to nie sposób zasadnie twierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 wskazanych w pkt 6 i pkt 11 petitum skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że zasadniczym elementem stanu faktycznego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to, czy działki objęte wieloletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym spełniały wymogi wariantu 2.9 w kolejnym roku płatności, tj. 2013. Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, że na spornych działkach wystąpiły nieprawidłowości w postaci niespełnienia przez materiał szkółkarski określonych wymagań oraz nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (działki A, B, C, F i H). Istotne w sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie nie sformułowała w tym zakresie zarzutów, iż zostały naruszone – jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku – przepisy § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29 poz. 189 ze zm.).
W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie organów, że do płatności na rok 2013 skarżąca kasacyjnie zgłosiła w ramach wariantu 2.9 uprawę sadowniczą niespełniającą wymagań prawem przypisanych. Jednocześnie Sąd I instancji nie kwestionował tego, że przyczyna niespełnienia przez skarżącą kasacyjnie zobowiązania rolnośrodowiskowego na 2013 r., była od niej niezależna, spowodowana wystąpieniem siły wyższej, co miało znaczenie dla odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie zobowiązania (2010-2012). Nie oznacza to jednak – jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji – że wystąpienie siły wyższej powinno zostać uwzględnione w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności za rok, w którym stwierdzono istnienie tego czynnika (w niniejszej sprawie 2013).
W tym miejscu wskazać należy, że zasady stosowania rozporządzenia nr 1122/2009 r. w odniesieniu do płatności wynikających z rozporządzenia nr 1698/2005 zostały określone w rozporządzeniu nr 65/2011, które zgodnie z art. 35 ust. 2 stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 r. W myśl art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) Nr 1122/2009. W odniesieniu do środków, o których mowa w art. 36 lit. b ppkt (iii), (iv) i (v) rozporządzenia nr 1698/2005, państwa członkowskie mogą jednak ustanowić odpowiednie systemy alternatywne, aby jednoznacznie określać grunty objęte wsparciem. Wśród wymienionych w art. 7 ust. 1 przepisów nie ma jednak odesłania do art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 r. oznacza to, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych.
Podkreślić ponadto należy, że wprawdzie wskazywany przez skarżącą kasacyjnie przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 określa sytuacje, w których dokonywana jest redukcja płatności na zasadach określonych w ust. 4 tego artykułu. Dotyczy on jednak nieprzestrzegania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz nieprzestrzegania minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których to wymogach mowa w art. 39 ust. 3, a nie wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i wariantów, a takim wymogiem jest określona dla danej powierzchni obsada drzew jabłoni.
Nie ma także uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie. Przepis art. 39 rozporządzenia skierowany jest do Państw Członkowskich UE. W ust. 1 wskazuje, że udostępnią one wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. W kolejnych ustępach określone są ogólne zasady przyznawania płatności i umarzania zobowiązań. Przepis ust. 4 ustala ogólną zasadę, iż płatności (rolnośrodowiskowych) udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, tam gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji. Wskazany przepis nie stanowi jednak samoistnej podstawy do przyznania producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowych.
W kontekście powyższych przepisów unijnych realizacja zobowiązań rolnośrodowiskowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. polega na ich rzeczywistym wykonaniu. Stąd mając na uwadze powyższe oraz cele płatności rolnośrodowiskowej stwierdzić należy, iż jeżeli na skutek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych rolnik nie może wykonać w danym roku zadań z tytułu podjętych zobowiązań, nie przyznaje się mu w danym roku płatności rolnośrodowiskowej.
Zatem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie było podstaw do uznania, że skarżąca zachowała w 2013 roku prawo do pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego obszaru w momencie wystąpienia na nim siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uznanie siły wyższej jako czasowej i drobnej niezgodności, skoro stwierdzenie braku wymaganej obsady drzew na większości zadeklarowanych działek nie może stanowić drobnej niezgodności, co potwierdził brak ich obsady w 2014 r., w którym dodatkowo skarżąca dokonała zmiany wariantu płatności rolnośrodowiskowej. Powołane zaś przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 18 ust. 1-3 rozporządzenia nr 65/2011 dotyczą kwot wypłaconych w latach wcześniejszych, a zatem znajdują zastosowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie, od czego – jak wyżej wspomniano – organy odstąpiły.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację. Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odwoływał się do wskazanego przepisu, a więc nie przeprowadzał jego interpretacji, co oznacza, że nie można zarzucić błędnej wykładni. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie sformułowała zarzutu w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego wymogów uzasadnienia wyroku. Te samego uwagi odnoszą się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009.
W związku z powyższym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 8, pkt 10 i pkt 14 petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do kwestii podstaw prawnych do dokonania motywowanej przywołaną okolicznością nadzwyczajną zmiany podjętego przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego na wariant 2.1., wskazać należy, że to nastąpiło dopiero w kolejnym roku 2014 r. Do grudnia 2013 r. skarżąca kasacyjnie usiłował zachować uprawę sadowniczą w ramach wariantu 2.9, co oznacza, że organy prawidłowo oceniały, czy zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej działki w 2013 r. wypełniały wymagania w ramach tego właśnie wariantu i pakietu. Tak więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia spornej płatności na rok 2013 była zmiana wariantu tego zobowiązania dokonana w kolejnym roku 2014. Wskazać należy, że zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 - rozporządzenie z 2009 r. - w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Co przy tym istotne z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, z przywołanego przepisu przejściowego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ocena skuteczności kontynuacji wskazanego nim zobowiązania rolnośrodowiskowego determinowana jest warunkiem spełniania wymogów określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r. - co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło pomijać faktycznych i prawnych konsekwencji zdarzeń zaistniałych na gruntach rolnych strony w 2013 r. Jednocześnie z ust. 2 § 50 rozporządzenia z 2013 r. jednoznacznie wynika, że zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Jednoznaczność normy prawnej wynikającej z tego przepisu nie budzi wątpliwości, co oznacza, że Sąd I instancji bez naruszenia przywołanych przepisów stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.
Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że ocenie tej nie sprzeciwia się również przepis § 50a rozporządzenia z 2013 r., dodany rozporządzeniem z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Z przepisu tego wynika, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, polegająca na zmianie: 1) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub 2) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub 3) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne - jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie.
Wbrew stanowisku strony skarżącej nie sposób również zasadnie twierdzić o istnieniu kolizji między § 50 i § 50a przywołanego rozporządzenia, skoro drugi z tych przepisów, nie dość, że wprowadza przywołaną powyżej cezurę czasową, to również operuje jednoznacznym w swej treści zwrotem, z którego wynika dopuszczalność zmiany w 2013 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia z 2009 r. w innym zakresie, niż ten który wynika z § 50 ust.
2. Niemniej jednak skarżąca kasacyjnie zmiany takiej w 2013 r. nie dokonała, co jest bezsporne w niniejszej sprawie. Modyfikacja zaś zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2014 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z przedstawionych powodów wskazane zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne. Odwołując się do przedstawionych argumentów, w tym również argumentów, w świetle których za niezasadny uznać należało wniosek skargi kasacyjnej o zainicjowanie trybu postępowania określonego w art. 187 p.p.s.a. oraz zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że za nieuzasadnione należało również uznać stanowisko strony o wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut z pkt 13. petitum skargi kasacyjnej.
Omawiane zarzuty kasacyjne uznać należało więc za niezasadne.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c i pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) – orzekł, jak w sentencji wyroku.