Uzasadnienie
I. Wyrokiem z 26 września 2013r. sygn. akt: I SA/Sz 948/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Rady Miejskiej w R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z [...] czerwca 2013r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia części uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] czerwca 2013r. w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu lub pożyczki na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów.
Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że Rada Miejska w R. w dniu [...] czerwca 2013r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu lub pożyczki na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów, w której postanowiła zaciągnąć długoterminowy kredyt lub pożyczkę w wysokości 2.000.000,00 zł. Określiła, że źródłem spłaty przedmiotowego kredytu lub pożyczki będą własne dochody budżetu Gminy w latach 2015-2021. Wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi R. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., [...] czerwca 2013r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie unieważnienia części ww. uchwały Rady Miejskiej w R. Kolegium powołało się na art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594) i art. 18 ust.1 z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.
Dz. U. z 2012r. poz. 1113). Kolegium stwierdziło nieważność części ww. uchwały Rady Miejskiej w R. w zakresie §1, §2 i §3 i wskazało, że powzięło wątpliwość co do zgodności z prawem ww. uchwały odnośnie art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 121 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.). Kolegium zwróciło również uwagę na treść art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie nieważności ww. uchwały i skierowało sprawę na posiedzenie w dniu 25 czerwca 2013r. o czym zawiadomiło Radę Miejską w R. W posiedzeniu Kolegium uczestniczyli Burmistrz i Skarbnik Gminy R., którzy złożyli wyjaśnienia odnośnie zasadności podjęcia ww. uchwały.
Kolegium po zbadaniu sprawy, stwierdziło nieważność ww. uchwały we wskazanym powyżej zakresie z uwagi na naruszenie art. art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, określających granicę długu jednostki.
II. Rada Miejska w R. złożyła skargę na ww. uchwałę Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i wniosła jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy wskazała, że ww. kredyt był zaplanowany w uchwale budżetowej Gminy na rok 2013, jak i wymieniony w uchwale-zmianie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy R. Rada Gminy podała, że przekroczenie wskaźnika zadłużenia, określonego w art. 170 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych nastąpiło z przyczyn niezawinionych i było związane z realizacją wcześniejszych zobowiązań Gminy, w tym umów zawartych w latach 2007-2009 związanych z budową hali widowiskowo-sportowej i modernizacją oświetlenia ulicznego. Ponadto Rada Gminy podała, że na przestrzeni lat wskaźnik zadłużenia Gminy sukcesywnie maleje.
Odpowiadając na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. wniosło o jej oddalenie.
- III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że skarga była niezasadna.
W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana uchwała była rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. wydanym na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w art. 121 wskazała, że na lata 2011-2013 objęte wieloletnią prognozą finansową zamiast zasad, o których mowa w przepisach art. 226 ust. 1 pkt 6 i art. 230 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 1, mają zastosowanie zasady określone w art. 169-171 ustawy, o której mowa w art.
- 85. W świetle art. 85 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, traci moc ustawa z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych z wyjątkiem:
- 1) art. 23, który traci moc z dniem 30 czerwca 2010r.;
- 2) art. 22, art. 24 ust. 1-10, art. 26 ust. 1-9 i art. 29 ust. 1-7, które tracą moc 31 grudnia 2010r.;
- 3) art. 169-171, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2013r.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Tytuły dłużne uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, do których należą również tytułu dłużne jednostek sektora finansów publicznych. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 72 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki.
Gmina nie kwestionowała faktu, że zaciągnięcie przedmiotowego kredytu lub pożyczki spowoduje naruszenie wskaźnika zadłużenia Gminy w 2013r. wynikającego z art. 170 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Gmina tłumaczyła zaciągnięcie nowego kredytu potrzebą uregulowania wcześniejszych zobowiązań. Wskazywała też na poprawę swojej sytuacji finansowej na przestrzeni lat. Brak możliwości zawarcia przedmiotowego kredytu spowoduje, według Gminy, trudności w realizacji zdań własnych w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców.
Zdaniem Sądu I instancji, powoływane przez Gminę okoliczności na wyjaśnienie potrzeby zawarcia przedmiotowego kredytu nie mają znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy. Art. 170 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych jasno określa wskaźnik zadłużenia. Nie są ważne okoliczności z jakich doszło do jego przekroczenia. Przepis ten miał na celu ograniczenie zadłużania się Gmin, bezpieczeństwo finansów publicznych i zapewnienie realizacji zdań publicznych Gminy. Utrata wypłacalności przez Gminę mogłaby skutkować dezorganizacją systemu świadczenia usług publicznych należnym obywatelom. O wysokim poziomie wskaźnika zadłużenia Gmina wiedziała. Kolegium w uchwale z [...] stycznia 2013r. nr [...] w sprawie wydania opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy R. na lata 2013-2021 wydało negatywną opinię w zakresie planowanej kwoty długu przez Gminę i zwróciło uwagę na ww. wskaźnik zadłużenia.
- IV. Rada Miejska w R. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
1/ art. 170 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw z art. 121 ust. 8 i art. 85 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych polegającą na uznaniu, że skarżąca naruszyła wskaźnik zadłużenia Gminy w 2013r. Ta błędna wykładnia art. 170 ustawy poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego oddalenia skargi, 2/ §3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U Nr 298, poz. 1767) poprzez błędne i bezpodstawne jego zastosowanie w ustaleniach faktycznych a przez to nie rozpatrzenie istoty sprawy.
Sąd I instancji bezpodstawnie uznał i przyjął bezkrytycznie stanowisko Kolegium RIO, iż umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu mają zastosowanie do umów zawieranych przez Gminę R. w latach 2007-2009 tj. w okresie sprzed obowiązywania rozporządzenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej spłata zaciągniętych zobowiązań przez Gminę sprzed 1 stycznia 2011r. na podstawie umów nienazwanych, nie powinna być brana do wskaźnika zadłużenia Gminy po 1 stycznia 2011r. a przez to podjęta uchwała Rady Miejskiej o zaciągnięciu długoterminowego kredytu lub pożyczki na spłatę tychże zobowiązań w rezultacie nie powiększyłoby 60% wskaźnika zadłużenia przez Gminę o którym mowa w art.170 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2005r.o finansach publicznych. Takie rozumienie przepisu §3 pkt 2 tego rozporządzenia, powoduje, iż prawo działa wstecz i obejmuje także umowy nienazwane zawarte przed 1 stycznia 2011r.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę orzeczenia poprzez uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z [...] czerwca 2013r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia części uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] czerwca 2013r. w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu lub pożyczki na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów oraz o rozpoznanie skargi.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.
Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej, formułując w petitum środka odwoławczego, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie powiązał ich z właściwymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dostrzeżone uchybienie nie uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia §3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U Nr 298, poz. 1767) poprzez błędne i bezpodstawne jego zastosowanie w ustaleniach faktycznych a przez to nie rozpatrzenie istoty sprawy, nie mógł być uwzględniony.
Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten nie stosował cyt. przepisu i nie dokonał żadnej jego wykładni wobec czego zarzut błędnego i bezpodstawnego zastosowania §3 pkt 2 rozporządzenia jest zupełnie nietrafny. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego, wadliwie sformułowanego zarzutu.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 170 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw z art. 121 ust. 8 i art. 85 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych polegającą na uznaniu, że skarżąca naruszyła wskaźnik zadłużenia Gminy w 2013r.
Poziom długu publicznego podlega ograniczeniom ustawowym. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tworzą je przepisy art. 169-170 u.f.p. Zgodnie z art. 85 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 169-171 u.f.p. utraciły moc obowiązującą 31 grudnia 2013r. Nowy mechanizm ograniczający dopuszczalne rozmiary zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego statuowany art. 267-271 u.f.p., zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, będzie miał zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014-co nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Celem ograniczenia dopuszczalnych rozmiarów zadłużenia jednostek jest ochrona zdolności wykonywania zadań publicznych przez te jednostki. Utrata wypłacalności przez jednostkę samorządu terytorialnego mogłaby skutkować dezorganizacją systemu świadczenia usług publicznych należnych obywatelom. Jednocześnie mogłaby ona prowadzić do prób przerzucania konsekwencji finansowych decyzji podejmowanych na szczeblu lokalnym na władze państwowe oraz ogół obywateli przyczyniających się do tworzenia dochodów publicznych zasilających budżet państwa (zob. m.in.: A. Babczuk, Miękkie ograniczenia budżetowe jako przesłanka niewypłacalności jednostek samorządu terytorialnego. Cz. I. Zagadnienia teoretyczne, "Finanse Komunalne" 2008, Nr 3, s. 5-15). Ograniczanie dopuszczalnych rozmiarów ma jednak-co ważne-także swój kontekst europejski.
Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego regulacji ograniczających rozmiary dopuszczalnego zadłużenia publicznego umożliwia wywiązywanie się Polski z obowiązków wynikających z art. 104 TWE, art. 126 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem z Lizbony) oraz Protokołu (nr 20) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu stanowiącego załącznik do Traktatu, a także rozporządzenia Rady nr 1466/97/WE z 7.07.1997r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE L 209 z 2.08.1997r.) i rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z 7.07.1997r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz. Urz. UE L 209 z 2.08.1997r.).
Zgodnie z art. 121 ust. 2, 7 i 8 ustawy wprowadzającej u.f.p. do końca roku 2013, jednostki samorządu terytorialnego (dalej-j.s.t.) obowiązywały ustawowe pułapy zadłużenia określone w art. 169 i 170 u.f.p. z 2005r. Zgodnie z art. 169 u.f.p. z 2005r. łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym:
- 1) spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych na finansowanie deficytu budżetowego lub rolowanie długu (spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań) bądź wykupu papierów wartościowych emitowanych przez j.s.t. na takie cele;
- 2) odsetek i dyskonta od zobowiązań, o których mowa w pkt 1, oraz odsetek od kredytów i pożyczek krótkoterminowych zaciąganych na finansowanie przejściowego deficytu budżetu j.s.t.;
- 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez j.s.t. poręczeń oraz gwarancji- nie może przekroczyć co do zasady 15% (w szczególnych przypadkach 12%) planowanych na dany rok budżetowy dochodów (ogółem) j.s.t. Obliczając ów 15% wskaźnik, nie bierze się pod uwagę:
- - zobowiązań dłużnych zaciągniętych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym bezzwrotnymi środkami pomocowymi (z budżetu Unii Europejskiej lub pomocy państw EFTA);
- - poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania j.s.t. z wykorzystaniem środków bezzwrotnych z Unii Europejskiej lub pomocy państw członkowskich EFTA.
Natomiast art. 170 u.f.p. z 2005r. stanowi, iż łączna kwota długu j.s.t. na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu na koniec kwartału nie może zaś przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów. Do obliczania tego wskaźnika nie bierze się pod uwagę emitowanych papierów wartościowych, kredytów ani pożyczek zaciąganych w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym bezzwrotnymi środkami z budżetu Unii Europejskiej lub pomocy państw członkowskich EFTA. Przy czym obowiązuje to wyłącznie do czasu zakończenia programu, projektu lub zadania realizowanych ze środków pomocowych oraz otrzymania refundacji dokonanych wydatków. W nowej ustawie o finansach publicznych zawarto postanowienie, że w przypadku gdy określone w umowie środki pomocowe nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, j.s.t. nie może zadłużać się ani udzielać poręczeń czy gwarancji do czasu spełnienia warunku nieprzekraczania określonego 60% wskaźnika.
Zgodnie z art. 121 ust.8, na lata 2011-2013 objęte wieloletnią prognozą finansową zamiast zasad, o których mowa w przepisach art. 226 ust. 1 pkt 6 i art. 230 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 1, mają zastosowanie zasady określone w art. 169-171 ustawy, o której mowa w art.
- 85. Ograniczenia, o których mowa w art. 169 i 170 u.f.p. z 2005r. stosuje się odpowiednio do związków jednostek samorządu terytorialnego (art. 171 u.f.p. z 2005r.).
Jak z powyższego wynika, w okresie do końca 2013r. czyli w cezurze czasowej w której mieści się przedmiotowa sprawa, Gmina R. mogła zadłużyć się jednakże poziom tego zadłużenia nie mógł przekroczyć ustawowego progu 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów. Szczegółowa analiza sprawy, pokazuje, że Gmina R., przekroczyła ten wskaźnik.
Co istotne i co wymaga zaakcentowania w sprawie poddanej kontroli instancyjnej, już po podjęciu uchwały budżetowej przez Gminę R. w dniu [...] grudnia 2012r. (uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy R. na 2013r.), Regionalna Izba Obrachunkowa w S., uchwałą [...] z [...] stycznia 2013r. negatywnie zaopiniowała uchwałę budżetową Gminy R., wskazując, iż łączna kwota długu nie została zaplanowana przy zachowaniu dopuszczalnego poziomi zadłużenia wynikającego z art. 169 i art. 170 u.f.p. Dodatkowo podkreślono, że Gmina nie ma zdolności kredytowej i nie można przyjąć, że konieczność zaciągnięcia pożyczki wynika z przyczyn niezależnych od Gminy.
Reasumując-stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną uchwałę i zasadnie podzielił stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., że Gmina R. naruszyła art. art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, określających granicę długu jednostki.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 120,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).