Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 30/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.), poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynikająca z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym administracyjna kara pieniężna pełni funkcję fiskalną, a nie prewencyjno-represyjną, a w konsekwencji wadliwą wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w zakresie oceny wpływu skarżącego, jako podmiotu wykonującego transport drogowy, na zaistniałe naruszenie i możliwości przeciwdziałania zaistnieniom tego naruszenia;
- - art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły do tego przesłanki;
- - art. 10 ust. 3 zd. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 ("Rozporządzenie 5611/2006"), poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku wzięcia pod uwagę wszystkich dowodów i okoliczności prezentowanych przez Skarżącego na okoliczność braku podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie.
- 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuchylenie decyzji organu, podczas gdy skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo, iż decyzja obarczona była naruszeniem zasady gromadzenia i oceny dowodów oraz pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe naruszenia doprowadziły do wydania wadliwego wyroku.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Odnosząc się zatem do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny.
Istota zarzutów kasatora w tym zakresie sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji nie uwzględnił, że Skarżący przedłożył dowody na zapewnienie w swoim przedsiębiorstwie odpowiedniej organizacji pracy i eliminacji patologicznych zachowań zmierzających do świadomego naruszania zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Podkreślono, iż Skarżący poinformował na piśmie wszystkich pracowników o obowiązkach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie transportu drogowego, zobowiązał pracowników na piśmie, do przestrzegania przepisanych procedur, ustalił wynagrodzenie kierowców w sposób stały, uniezależniony od ilości przejechanych kilometrów, czy też przewiezionego ładunku, wykonywał codzienne kontrole stanu technicznego pojazdów, z uwzględnieniem sprawdzenia montażu ewentualnych systemów zakłócających pracę tachografu, co jego zdaniem wskazuje na możliwość zastosowania w tej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wskazane zarzuty procesowe są więc ściśle powiązane z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kara pieniężna pełni funkcję fiskalną, a nie prewencyjno-represyjną, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji takiej wykładni nie dokonał. Wprost przeciwnie Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprost stwierdził, iż sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżymie odpowiedzialności obiektywnej.
W tym kontekście należy podkreślić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d. nie mieszczą się takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie.
Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców przezeń zatrudnionych nie polega tylko na odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II GSK 1251/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 104/13 dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ze względu na wynik kontroli, w szczególności na zakres naruszeń. Powtarzalność stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości polegających m.in. na użyciu przez kierowcę magnesu w celu zakłócenia pracy tachografu (jednocześnie zatrzymano do kontroli cztery pojazdy tego przedsiębiorcy, w których wykryto nieprawidłowości w omawianym zakresie) w pełni uzasadnionym czyni twierdzenie, że zastosowane rozwiązania organizacyjne nie były wystarczające i trudno jest mówić o tym, iż te naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.).
Wobec powyższego nie sposób także zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący wykazał w uzasadnieniu uchylonej decyzji, dlaczego działanie kierowcy, będącego osobą, którą przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu przewozów powinno obciążać skarżącego, tj. że w okolicznościach niniejszej sprawy działanie kierowcy nie stanowiło okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu oraz którego nie mógł przewidzieć.
Podsumowując, organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości, i dający podstawę do wymierzenia kary skarżącemu za stwierdzone naruszenia. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 10 ust. 3 zd. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez jego wadliwą wykładnię. Zgodnie z tym przepisem Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenia.
Z treści tego przepisu wynika, iż jest adresowany do Państw Członkowskich, którym pozostawiono swobodę w zakresie dopuszczenia dowodów wskazujących na okoliczności w tym przepisie wymienionych. Zauważyć przy tym należy, iż powyższy przepis dotyczy naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów określonych w ust. 1 i 2 art. 10, a więc "czasu prowadzenia pojazdów, przerw i okresów odpoczynku" określonych w rozdziale II rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a w niniejszej sprawie – jak już była o tym wcześniej mowa – przedsiębiorca nie został ukarany za naruszenie przepisów o czasie pracy, lecz za ingerencję przez kierowcę pojazdu w pracę urządzenia rejestrującego i związane z tym nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy im przebytej drogi (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., II GSK 2752/14 dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organowi za udział w rozprawie nowo ustanowionego pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 675 zł.