Uzasadnienie
|Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po | |rozpoznaniu skargi Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w | |przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie zmian w | |Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto L. na lata 2014-2019, uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że zaskarżona | |uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów | |postępowania. |
|Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w L. podjęła | |uchwałę Nr [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto L. na lata 2014-2019. Podjęcie wskazanej | |uchwały było konsekwencją wprowadzenia zmian w budżecie gminy na 2014r., dokonanych uchwałą Nr [...] m.in. w zakresie | |zwiększenia rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995 klasyfikacji rozchodów) o kwotę 434.000,00 zł, | |finansowanych przychodami z tytułu wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.| |o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.). |
|Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady | |Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2014 r. w całości z powodu zwiększenia w tej uchwale rozchodów z tytułu innych | |rozliczeń krajowych (§ 995) w wysokości 434.000,00 zł, w sytuacji gdy, jak wskazano brakuje podstawy do zaplanowania w | |2014r. tego rodzaju rozchodów. |
|W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że z wyjaśnień Burmistrza L. wynika, iż rozchody z tytułu innych rozliczeń krajowych | |w wysokości 434.000,00 zł stanowią zabezpieczenie do przeprowadzenia operacji finansowej związanej z zarządzaniem długiem i | |płynnością finansową budżetu, polegającej na zamianie obowiązujących zapisów w umowach kredytowych zawartych z bankami w | |zakresie zmiany harmonogramów spłat rat kapitałowych przypadających na 2015 r. w związku z podpisanym w 2013r. aneksami do | |umów kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie obowiązywania wymagalnych terminów spłaty rat kapitałowych przypadających w | |2014 r. na 2015 r. (kwota 1.200.000,00 zł) i 2016 r. (300.000,00 zł). Zaplanowane na ten cel rozchody zostały niejako | |"zamrożone" w konstrukcji budżetu. Środki na ten cel znajdują się na rachunku budżetu i bez zmiany dokonanej przez organ | |stanowiący nie mogą być przeznaczone na zmniejszenie wyniku finansowego budżetu Miasta L. założonego na 2014 r. Środki te | |stanowią "wzmocnienie" zdolności kredytowej do oceny przez banki. |
|Powołując się na treść art. 243 u.f.p. organ nadzoru podkreślił, że przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu kredytów, | |jednostki samorządu terytorialnego muszą stosować zasady określone w tym przepisie, co oznacza, że obciążenia budżetów | |spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek nie mogą przekroczyć relacji określonej na jego podstawie.| |Organ nadzoru dodał, że ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym rozchody stanowią | |nieprzekraczalny limit spłat wynikający z wcześniej zawartych zobowiązań. |
|W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w L. dokonując uchwałą [...] z dnia [...] maja 2014r. zmian w budżecie oraz | |uchwałą z [...] maja 2014r. nr [...] zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto L. na lata 2014-2019 nie | |miała podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania rozchodów w wyżej wymienionej podziałce klasyfikacji budżetowej. Gdyby | |doszło do uzgodnienia z bankami przyśpieszonych terminów spłaty kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych, rozchody | |odpowiadające wielkości przypadających do spłaty nowych rat kredytów i pożyczek mogłyby być zaplanowane jako rozchody na | |spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992). Taka zmiana budżetu na 2014 r. i Wieloletniej Prognozy | |Finansowej skutkowałaby jednak koniecznością uwzględnienia nowej wielkości rozchodów z tytułu spłaty wcześniej | |zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992) przy dokonywaniu oceny spełnienia przez Miasto L. w 2014 r. wskaźnika | |dopuszczalnego zadłużenia z art. 243 u.f.p.
Organ stwierdził, że z załącznika Nr 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2014 | |r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto L. na lata 2014-2019 wynikało, że spłata zobowiązań z | |tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek długoterminowych w 2014 r. wynosi 4,35% planowanych dochodów ogółem przy | |maksymalnym wskaźniku 4,36%. Jednak w przypadku uwzględnienia zwiększonych o kwotę 434.000,00 zł rozchodów na spłatę | |wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992), wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta L. z art. 243 u.f.p. nie | |zostanie spełniony w 2014 r. i wynosić będzie: 5,54% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Zatem | |wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia wynikający z art. 243 u.f.p. w 2014 r. zostanie przekroczony. |
|Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc, | |że umieszczenie kwoty 434.000,00 zł w § 995 klasyfikacji budżetowej, w planie rozchodów budżetowych, jest zgodne z art. 6 | |ust. 2 pkt 5 u.f.p., gdyż można tam umieścić kwoty przeznaczone na inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem | |publicznym i płynnością, nie stanowiące zarazem wzrostu planu rozchodów budżetowych związanych z roczną kwotą spłaty | |zaciągniętego długu z tytułu kredytów długoterminowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu nadzoru | |opiera się na błędnym założeniu, że w przyszłości zostanie naruszony wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia gminy, mimo że | |decyzja odnośnie ostatecznego przeznaczenia wolnych środków na spłatę rat kredytu w ramach planu rozchodów budżetowych w § | |992, należy do Rady Gminy i może zostać ewentualnie podjęta w przyszłości.
Natomiast ani w chwili obecnej, ani w momencie | |podejmowania uchwały, wskaźnik zadłużenia nie przekracza dopuszczalnego poziomu, brak było zatem podstaw do stwierdzenia | |nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. |
|W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że Kolegium RIO w R. stwierdziło nieważność | |uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...], w części dotyczącej zaplanowania na 2014r. kwoty 443.000,00 zł, jako rozchodów z | |tytułu innych rozliczeń krajowych z powodu braku podstawy faktycznej i prawnej. Zatem zmiana Wieloletniej Prognozy | |Finansowej w pozycji dotyczącej przedmiotowych rozchodów jest również bez podstawy prawnej. |
|Sąd I instancji, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę. | |W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie zauważył, że podjęcie uchwały w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie | |Finansowej było konsekwencją wprowadzenia zmian w budżecie Miasta L. na 2014r. uchwałą z [...] maja 2014r. nr [...]. | |Wskazano, że Kolegium RIO w R. stwierdziło nieważność tej uchwały uchwałą z dnia [...] lipca 2014r.
Z kolei ta uchwała | |Kolegium RIO została uchylona przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. I SA/Rz 836/14 w wyniku | |rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na wzajemną relację występującą | |pomiędzy uchwałą dotyczącą wprowadzenia zmian w budżecie gminy na 2014r. oraz w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie | |Finansowej argumentacja dotycząca uchylenia przez Sąd uchwały Kolegium RIO w R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności | |uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie na 2014r. zaprezentowana w uzasadnieniu wskazanego | |wyżej wyroku ma także zastosowanie w niniejszej sprawie.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że podstawą | |rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być tylko istotne naruszenie prawa. | |Tymczasem organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie prawa przez Radę Miasta L., | |leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały. |
|Organ powołał się wprawdzie na brak podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania tego rodzaju rozchodów w budżecie gminy, | |jednak w żaden sposób nie odniósł się do wyjaśnień gminy składanych w postępowaniu nadzorczym, że na dokonanie | |przedmiotowych zmian w budżecie pozwala przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Przepis ten stanowi, że rozchodami publicznymi są| |inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością. Organ nie podał, z jakich względów | |zaplanowane przez gminę rozchody nie mogą być w ujęte w § 995 jako operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem i | |płynnością finansową. |
|W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowane zmiany w budżecie, nie były spowodowane zamiarem wcześniejszej spłaty kredytów, | |lecz przez zaplanowanie tych rozchodów gmina chciała uzyskać wzmocnienie zdolności kredytowej w związku z aneksami do umów | |kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie terminów spłat rat kredytowych. |
|Sąd I instancji uznał, że dokonanie w budżecie gminy takiego zabezpieczenia środków nie jest równoznaczne ze spłatą długu, | |czy zwiększeniem zobowiązań w 2014 r. i nie wpłynie na relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. Brak było zatem podstaw do | |uwzględniania zaplanowanych rozchodów w kwocie 434.000 zł przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia gminy. W istocie zatem organ | |nadzoru nie dokonał oceny legalności zmian w budżecie dokonanych rzeczywiście przez gminę, lecz ocenił wykreowany przez | |siebie stan faktyczny. |
|Regionalna Izba Obrachunkowa w R. zaskarżyła wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 737/14 | |w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi | |Administracyjnemu. |
|Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: |
|- przepisu prawa materialnego zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p., przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe | |zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozchodem publicznym niezwiązanym z zarządzaniem długiem jednostki samorządu | |terytorialnego mogą być środki finansowe przeznaczone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na dany rok na | |wzmocnienie zdolności kredytowej tej jednostki wobec kredytodawców, nie powiązane z dokonywaniem z nich określonych | |płatności w tym roku budżetowym; |
|- przepisów postępowania zawartych w art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ| |na wynik sprawy, polegające na wadliwym ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że organ nadzoru | |wykreował stan, w którym Gmina w zakwestionowanej uchwale przeznaczyła w budżecie na 2014 r. w § 995 rozchodów kwotę 434.000| |zł na spłatę w tym roku wcześniej zaciągniętych kredytów, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia | |reprezentanta gminy wskazujące, że takie jest docelowe przeznaczenie środków w tej kwocie w zakwestionowanej przez organ | |nadzoru uchwale. |
|W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd I instancji przyjął błędną interpretację art. 6 ust. 2 pkt 5 | |u.f.p., zgodnie z którą rozchód publiczny w postaci innej operacji finansowej związanej z zarządzaniem długiem publicznym i | |płynnością mogą stanowić środki finansowe przeznaczone w budżecie gminy na dany rok na wzmocnienie zdolności kredytowej tej | |jednostki wobec kredytodawców, z których jednak nie będą w tym roku budżetowym dokonywane określone płatności. Sąd uznał tym| |samym, że zaplanowanie w uchwale organu stanowiącego gminy w sprawie zmian w budżecie na dany rok lub w powiązanej z nią | |uchwale w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej środków finansowych w postaci zabezpieczenia w celu dokonania | |ewentualnych płatności z tych środków z tytułu spłaty długu gminy w latach następujących po danym roku budżetowym, w | |przypadku uzyskania od banków odroczenia terminów spłaty tego długu, znajduje podstawę prawną w obowiązującym porządku | |prawnym, w szczególności we wskazanym przez gminę art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p. |
|W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. | |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |
|Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty nie są trafne. |
|W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie sygn. II GSK 49/15 NSA oddalił skargę | |kasacyjną organu nadzoru od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. | |akt I SA/Rz 836/14, uchylającego uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w | |przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie miasta na 2014r. Tym samym | |prawomocną stała się uchwała budżetowa miasta w zakresie zwiększenia rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych o | |kwotę 434.000,00 zł, w konsekwencji której podjęta została uchwała w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej.| |Z racji powyższego oraz tożsamości argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji i stawianych pod adresem | |zaskarżonego wyroku zarzutów w obu sprawach należy w całości podzielić stanowisko NSA zaprezentowane w sprawie sygn. II| |GSK 49/15. |
|Tym samym zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość | |wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy | |jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub | |zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. |
|Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc | |pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W szczególności jest związany przytoczonymi podstawami tej skargi, | |rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które w ocenie wnoszącego skargę zostały naruszone. |
|W rozpoznawanej sprawie organ postawił w skardze kasacyjnej dwa zarzuty. |
|Pierwszy z nich dotyczył naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten | |stanowi, że rozchodami publicznymi są inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością. W | |ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu | |naruszenia tego przepisu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stosował bowiem tego przepisu, ani nie dokonywał jego | |wykładni. Sąd stwierdził jedynie, że organ nie odniósł się do wyjaśnień gminy składanych w postępowaniu nadzorczym, że na | |dokonanie zmian w budżecie pozwala przepis art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p.
Sąd nie dokonywał zatem samodzielnie wykładni tego | |przepisu, uznając, że na tym etapie postępowania, wobec niepełnego odniesienia się przez organ do twierdzeń gminy i nie | |wskazania z jakich względów zaplanowane prze gminę rozchody nie mogą być ujęte w § 995 jako operacje finansowe | |związane z zarządzaniem długiem i płynnością finansową, takie działanie byłoby przedwczesne. |
|Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. | |z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt | |sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę | |okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. | |zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo | |niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z | |naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach| |lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por.| |wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie | |nie zaistniała. |
|Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. W myśl | |pierwszego z tych przepisów, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych | |w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa | |niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i | |umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie | |zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzut ten | |zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. Treść tego zarzutu i| |jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu.
Niemniej jednak analiza pisemnych motywów | |zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a | |przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy | |administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie | |niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu i wydał wyrok, zatem nie wiadomo, w jaki sposób | |miałby naruszyć ten przepis ogólny i ustrojowy, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia. | |Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach | |postępowania kasacyjnego zasądzonych od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 | |§ 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat | |za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego | |ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 490 ze zm). |