Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., oddalił skargę M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.
I
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił M. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].
W dniu [...] stycznia 2011 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej (w skrócie: Dyrektor IC) o zmianę decyzji ostatecznej (zezwolenia), w części zawierającej zestawienie punktów gier na automatach o niskich wygranych poprzez wykreślenie 32 punktów gier z wykazu 38 punktów objętych wspomnianym zezwoleniem.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. zgodnie z wnioskiem Spółki wykreślono z wykazu 32 punkty gier na automatach o niskich wygranych.
W dniu [...] października 2012 r. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z Dyrektora IC z dnia [...] lutego 2011 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), który jej zdaniem ma wpływ na treść wydanej decyzji.
Organ po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku, wznowił postępowanie w sprawie, jednakże decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2010 r. w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w tym art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.), nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), dalej: dyrektywa 98/34/WE. Zdaniem Dyrektora IC takiego stanowiska nie neguje wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.
W powołanym wyroku TSUE wyraźnie wskazał, że przepisem, który ma charakter techniczny jest art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych – jednak nie miał on zastosowania rozpoznawanej w sprawie.
Z opisaną decyzją nie zgodziła się Spółka i domagając się uchylenia decyzji obu instancji zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych polegające na nieuznaniu przepisu art. 135 ust. 2 za przepis techniczny.
W obszernej odpowiedzi organ administracji celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.
WSA we W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. (stosowany w związku z art. 129 tej ustawy), będący podstawą odmowy zmiany lokalizacji punktów gier określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a więc czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską według art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE nie stwierdził, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż.
Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych.
WSA uznał ponadto, że skoro automaty dotychczas wykorzystywane jako niskowygraniowe mogą być nadal legalnie wykorzystywane do urządzania gier na tych samych warunkach do czasu wygaśnięcia posiadanych zezwoleń lub poświadczeń rejestracji, w dotychczasowych miejscach (tj. poza kasynami), jak stanowią przepisy przejściowe art. 129 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, oraz – na nowych już zasadach – mogą być także wykorzystywane w kasynach gry po uzyskaniu koncesji bądź mogą zostać przystosowane do gier zręcznościowych, które z kolei regulacjom ustawy o grach hazardowych nie podlegają, i nie może to być uznane za użytkowanie marginalne zgodnie z punktem 34 wyroku TSUE, to należy uznać, że przepisy ustawy o grach hazardowych (zwłaszcza zaś art. 135 ust. 2 tej ustawy) nie wywierają istotnego wpływu na właściwość tych produktów.
Treść art. 135 ust. 2 u.g.h. nie zawiera żadnych elementów normatywnych wpływających na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Uniemożliwienie zmiany miejsc usytuowania punktów gier nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę w miejscach dotychczasowych, przy użytkowaniu tej samej liczby automatów i o tych samych właściwościach.
WSA uznał, że przepisy przejściowe u.g.h. nie wprowadzają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, a przez to nie mają charakteru "przepisów technicznych" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji.
II
Skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu art. 135 ust. 2 u.g.h. za przepis techniczny.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, iż skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wykreślenie 32 punktów gier z wykazu 38 punktów gier na automatach o niskich wygranych w ramach posiadanego przez stronę zezwolenia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że zrezygnowała z prowadzenia działalności w 32 punktach, gdyż nie ma prawnie uzasadnionej możliwości dokonania zmiany lokalizacji tych punktów na takie, w których możliwe byłoby prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka z uwagi na załamanie rynku niskohazardowego nie była w stanie przedłożyć wymaganej zezwoleniem gwarancji ubezpieczeniowej, jako zabezpieczenia finansowego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 136 ust. 2 pkt 2 u.g.h. we właściwej wysokości. Obawiając się by nie stało się to powodem utraty zezwolenia, Spółka zrezygnowała z prowadzenia działalności w 32 punktach gier. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor IC, uwzględniając w całości wniosek strony, zmienił udzielone Spółce zezwolenie i wykreślił z wykazu 32 punkty gier na automatach o niskich wygranych.
Spółka w związku z wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, podnosząc, że zrezygnowała z prowadzenia działalności w 32 punktach, gdyż z uwagi na treść art. 135 ust. 2 u.g.h. nie mogła zmienić miejsca urządzania gier. W ocenie Spółki przepis ten ma charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE i nie powinien być stosowany przez sądy krajowe, ani przez organy. Jednocześnie – zdaniem Spółki – leżał on u podstaw złożonego przez stronę wniosku o wykreślenie 32 punktów gier, gdyż Spółka nie mogąc – w świetle art. 135 ust. 2 u.g.h. – domagać się zmiany zezwolenia w zakresie miejsc urządzania gier, była zmuszona wnioskować o ich wykreślenie z wykazu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że Spółka w złożonym wniosku o wznowienie postępowania jako powód do uchylenia i zmiany decyzji z [...] lutego 2011 r. powołała się wyłącznie na treść orzeczenia TSUE, natomiast w żaden sposób nie modyfikowała treści swojego żądania co do ilości punktów gier, które powinny być wykreślone z zezwolenia z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżąca podniosła jedynie, że wobec uznania art. 135 ust. 2 u.g.h. za bezskuteczny, wszelkie zasady dotyczące zmiany zezwoleń zawarte w art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) u.g.h. mają zastosowanie także do zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.
Jak wynika z akt sprawy, organ wyżej przedstawione stanowisko Spółki uznał za błędne. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji, Dyrektor IC stwierdził, że treść wskazanego orzeczenia TSUE z 19 lipca 2012 r. nie ma żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ nawet jeżeli art. 135 ust. 2 u.g.h. zostałby uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, to i tak zgodnie z wnioskiem Spółki organ celny wykreśliłby z zezwolenia wskazane punkty gier będąc związanym treścią wniosku strony.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów wniesionej przez Spółkę skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że wskazana w uzasadnieniu środka odwoławczego argumentacja zmierzająca do wykazania, iż doszło do naruszenia art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu art. 135 ust. 2 u.g.h. za przepis techniczny, jest nieuzasadniona, a przede wszystkim pozostaje w oderwaniu od treści wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji.
Przyjmując nietrafność zarzutu skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku koncentruje się na ocenie "techniczności" art. 135 ust. 2 u.g.h. Jednak ten problem nie jest istotą rozpoznawanej sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że podstawą prawną rozstrzygania przez organy celne nie był art. 135 ust. 2 u.g.h., ale art. 135 ust. 1 tej ustawy.
I mimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje i podziela argumentację wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe, których rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w u.g.h., to stwierdza, że rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku odnoszą się do problematyki, która nie była przedmiotem orzekania w postępowaniu wznowieniowym, w którym zapadły kontrolowane decyzje, ale mimo tej wadliwości wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, a skarga kasacyjna nie stawia zarzutu w tym zakresie i nie podnosi naruszenia przepisów, które określają prawne wymogi uzasadnienia wyroku.
Wobec merytorycznej nietrafności zarzutu sformułowanego przez stronę należało uznać, że skarga kasacyjna Spółki nie ma prawnego usprawiedliwienia.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).