Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2495/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. Spółki z o.o. w R. na postanowienie Ministra Finansów z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
J. Sp. z o.o. w R. złożyła [...] listopada 2012 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z [...] lipca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Finansów z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku J. Sp. z o.o. w R. o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w W. Ś.. Po rozpoznaniu skargi spółki na postanowienie z [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2676/12, oddalił ją.
Jako podstawę wznowienia postępowania strona powołała art. 240 § 1 ust. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej o.p.), tj. wydanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej u.g.h.) nie powinny być brane pod uwagę, gdyż zostały uchwalone w sposób niezgodny z prawem i są de facto nieważne, co potwierdza wyrok TSUE.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Minister Finansów odmówił wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że okoliczność powoływana przez stronę jako uzasadnienie wznowienia postępowania, a mianowicie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11, był znany WSA w W. rozpoznającemu skargę na postanowienie kończące postępowania, którego wznowienia strona się domagała. Sąd dokonał bowiem oceny prawidłowości działania organu i podjętego przez niego rozstrzygnięcia już po dacie wydania orzeczenia przez TSUE, a zatem z uwzględnieniem jego treści.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Stwierdził, że zarówno organ w postanowieniu z [...] października 2012 r. odnosił się do twierdzeń strony odwołujących się do wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r., jak również WSA w W. brał pod uwagę znaczenie tego wyroku dla oceny prawidłowości działania organu. Minister Finansów uznał, że wyrok dotyczący postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. Ś., zakończonego postanowieniem z [...] lipca 2012 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2012 r., potwierdza jego pogląd o braku wpływu orzeczenia TSUE na przedmiot sprawy.
Organ podniósł ponadto, że TSUE nie stwierdził niezgodności przepisów u.g.h. z prawem Unii Europejskiej i nie stwierdził charakteru technicznego tych przepisów. TSUE sformułował swoje tezy warunkowo, nie przesądzając o charakterze spornych przepisów. Tym samym za nieuzasadnione i nieznajdujące jakiejkolwiek podstawy zostały uznane twierdzenia strony o nieważności nie tylko przepisów przejściowych u.g.h., będących przedmiotem oceny Trybunału, ale też całej ustawy.
Minister Finansów nie zgodził się z twierdzeniami spółki co do nieważności przepisów u.g.h.
WSA w W. oddalił skargę na powyższe postanowienie.
Sąd I instancji uznał, że przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 240 § 1 pkt 11 o.p. wymaga odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości obowiązywało przed dniem wydania ostatecznej decyzji w sprawie, czy zostało ogłoszone po tej dacie.
WSA podzielił pogląd, że ocena dokonana już przez sąd administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2013 r. uwzględniła sytuację prawną, jaka zaistniała po wydaniu wyroku TSUE. W postępowaniu tym zarówno organ odnosił się do twierdzeń strony odwołujących się do ww. wyroku TSUE, jak również Sąd brał pod uwagę znaczenie tego wyroku dla oceny prawidłowości działania organu. Gdyby Sąd (w wyroku z 2 kwietnia 2013 r.) podzielił stanowisko spółki o braku mocy prawnie wiążącej przepisów u.g.h. albo gdyby uznał, że ww. wyrok TS UE miał wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zapadły w sprawie wyrok byłby odmienny.
Ponadto WSA podkreślił, że TSUE nie stwierdził niezgodności przepisów u.g.h. z prawem Unii Europejskiej i nie stwierdził charakteru technicznego tych przepisów, lecz sformułował swoje tezy warunkowo, nie przesądzając o charakterze spornych przepisów. Tym samym Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, że nieuzasadnione są twierdzenia strony o nieważności nie tylko przepisów przejściowych u.g.h., będących przedmiotem oceny Trybunału, ale też całej ustawy. Zdaniem WSA dopóki uchylenie u.g.h. nie nastąpi, nie ma żadnych powodów ani możliwości, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i by twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej.
Na marginesie WSA stwierdził, że skoro u.g.h., która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., nie przewiduje możliwości przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach (...) urządzanych w salonach gier udzielonych przed wejściem tej ustawy w życie, jednocześnie stanowiąc w art. 144, że traci moc wcześniejsza ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (pod rządami której zezwolenia te zostały wydane), to brak jest aktualnie normatywnej podstawy do rozpatrzenia wniosku skarżącej o przedłużenie przedmiotowego zezwolenia.
W konsekwencji jest to okoliczność zaliczająca się do "innych przyczyn", o których mowa w art. 165 a § 1 o.p. Dlatego Sąd ustalił brak podstaw do podważania legalności odmowy wznowienia postępowania w sprawie wnioskowanego przez skarżącą przedłużenia zezwolenia, skoro wcześniej przyznane – pod rządami poprzedniej ustawy, zezwolenie wygasło, a obowiązująca ustawa (u.g.h.) bezwzględnie zakazuje przedłużania takich zezwoleń (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h.).
WSA uznał, że organ szeroko uzasadnił brak technicznego charakteru art. 8 ust. 1 u.g.h. i pozostałych przepisów u.g.h. regulujących problematykę zezwoleń i koncesji na działalność w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi, posiłkując się przy tym szeregiem danych na temat działalności (w tym uwarunkowań) branży hazardowej po wejściu w życie u.g.h., z uwzględnieniem możliwości obrotu automatami do gry.
W ocenie WSA analiza dokonana przez organ rynku gier na automatach, na użytek tej sprawy, uwzględniająca dostępne możliwości ich wykorzystania w warunkach obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych (u.g.h.), nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza że ze skargi nie wynika, żeby skarżąca kwestionowała/podważała dane/fakty, którymi organ posłużył się w tym względzie. Ocena przepisu ustawy pod względem jego >techniczności< w rozumieniu ww. dyrektywy 98/34/WE ma charakter jurydyczny i dokonywana jest przez prawodawcę w procesie legislacyjnym nad nową ustawą na podstawie logicznej analizy istniejącego stanu faktycznego, obowiązujących przepisów i przewidywanych skutków wprowadzenia przepisów nowych. Ocena ta nie wymaga prowadzenia przez sąd postępowania dowodowego, skoro okoliczności niezbędne dla jej dokonania wynikają wprost z przepisów ustawy (m.in. dotyczące ograniczeń w urządzaniu gier, rozpatrywania wniosków o udzielenie koncesji/zezwolenia, lokalizacji i liczby kasyn, liczby automatów instalowanych w kasynach) i bezspornych danych statystycznych.
Dla takiej oceny bez znaczenia są zdarzenia i trendy rynkowe, do których doszło po wejściu w życie nowej ustawy (u.g.h.), skoro przedmiotem kontroli Sądu jest to, czy obowiązkiem prawodawcy było notyfikowanie jej przepisu/przepisów w trakcie prac legislacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji zaskarżonej do WSA oraz poprzedzającej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił:
- - naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a to w szczególności art. 240 o.p. poprzez dokonania oceny merytorycznej wniosku, a nie formalnym badaniu przesłanek do wznowienia postępowania. Powyższe należy uznać jako przejaw wznowienia, a nie odmowy wznowienia. Przepisy wskazują, jakie przesłanki mają być spełnione do wznowienia postępowania. Przesłanki zostały spełnione, a zatem postępowanie powinno być wznowione.
Ponadto naruszenie:
- - przepisów poprzez stosowanie przepisów u.g.h., w sytuacji gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organ administracji, albowiem ww. ustawa nie została notyfikowana przez Komisję Europejską, pomimo tego, że zawierała przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE. Zdaniem skarżącej przepisy art. 135, 138 u.g.h. są przepisami technicznymi, które pomimo prawnego obowiązku nie zostały notyfikowane i jako niezgodne z prawem unijnym, nie mogą być stosowane. A zatem decyzja organu odwoławczego oraz orzeczenie Sądu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- - art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Nr 98/34/WE poprzez stosowanie ww. przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy, które powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, co nie miało miejsca;
- - art. 8, art. 14 ust. l i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- - art. 2, 7 Konstytucji oraz art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
- - oraz innych przepisów wskazanych w uzasadnieniu.
Błędne ustalenie stanu faktycznego polegająca na uznaniu m.in., iż w zakresie udzielenia zezwolenia mają zastosowanie przepisy ustawy o grach hazardowych.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie tezy o technicznym charakterze przepisów u.g.h.
Pismem z [...] września 2014 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, więc podlega oddaleniu.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy właściwie Minister Finansów odmówił wznowienia postępowania, zakończonego postanowieniem z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, uznając, że wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. nie miał wpływu na treść wydanego postanowienia.
Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 11 w związku z art. 219 o.p. w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanego postępowania.
Co do zasady jeżeli wystąpi przesłanka wznowienia, organ ma obowiązek wznowić postępowanie. Odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy z żądaniem wznowienia występuje podmiot, który nie był stroną postępowania głównego albo wystąpiły inne okoliczności o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym niedające podstaw do wznowienia postępowania.
W ocenie NSA na gruncie rozpoznawanej sprawy takie okoliczności wystąpiły. Już bowiem w momencie wydania przez Ministra Finansów postanowienia z [...] października 2012 r. znany był wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. Powyższe postanowienie następnie było przedmiotem badania WSA w W., który oddalił skargę J.. Zarówno organ wydając postanowienie z [...] października 2012 r., jak i Sąd I instancji, znali wyrok TSUE i powołali się na niego, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia. Wobec tego należało uznać, że wydanie wyroku TSUE nie miało takiego wpływu, że jego wydanie może zmienić rozstrzygnięcie. Skoro bowiem wyrok TSUE był znany w dacie wydania postanowienia z [...] października 2012 r., które było objęte wnioskiem o wznowienie postępowania, nie było podstaw do uznania, że orzeczenie to ma wpływ na treść wydanego postanowienia. W konsekwencji, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował wydanie przez Ministra Finansów postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie odnoszą się istoty sprawy. Kwestia technicznego charakteru przepisów u.g.h. nie wpływa na przesłanki wznowienia postępowania, wobec czego pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.