Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 963/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalił skargę Gminy D. w sprawie protestu Gminy D. z dnia 10 sierpnia 2009 r. na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Zarządu Województwa P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadny protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W dniu 31 marca 2009r. Gmina D. złożyła do Zarządu Województwa P. wniosek "o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach osi priorytetowych II-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013". Wniosek złożony został w ramach osi priorytetowej V - Infrastruktura publiczna, działanie 5.3 - Infrastruktura sportowa i rekreacyjna, schemat A-Euroboiska i obejmował projekt: D. euroboisko - etap I. Powyższy wniosek złożony został w procedurze preselekcji, zarejestrowany pod nr: [...] i uzupełniony w piśmie z dnia 6 maja 2009r. ze wskazaniem poszczególnych uchybień i sposobu ich usunięcia.
Wniosek Gminy D. został oceniony pozytywnie pod względem formalnym i w dniu 15 czerwca 2009r. przekazany protokołem do oceny merytorycznej do komisji konkursowej w składzie dwóch członków, trzeci członek komisji w tym samym dniu złożył wniosek o odwołanie go ze składu komisji i powyższego protokołu przekazania nie podpisał. Oceny merytoryczno-jakościowej przedmiotowego wniosku dokonano na oddzielnych kartach oceny w dniu 16 lipca 2009r. z podaniem poszczególnych kryteriów jakościowych, maksymalnej liczby punktów i ilości przyznanych punktów oraz uzasadnieniem punktacji, co do każdego z kryteriów. Każdy z oceniających przyznał dla przedmiotowego projektu 26,25 punktów (na 100 punktów możliwych) i podał między innymi, że w ocenie jakościowej projekt ten uzyskał ocenę negatywną; dla oceny pozytywnej wymagane jest uzyskanie co najmniej 30 punktów. W ocenach tych między innymi co do kryterium nr V: "Wpływ projektu na zmniejszenie dysproporcji w dostępie do infrastruktury sportowej i rekreacyjnej pomiędzy obszarami wiejskimi a miastami", każdy z oceniających nie przyznał żadnego punktu, z uzasadnieniem, że projekt realizowany jest poza obszarem wiejskim.
O powyższej negatywnej ocenie poinformowany został Burmistrz Gminy D. w piśmie Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego (Urząd Marszałkowski Województwa P.) z dnia 31 lipca 2009r.
W dniu 13 sierpnia 2009r. złożony został przez Gminę D. protest dotyczący wyników oceny w zakresie wymienionego kryterium V. W proteście tym podano, że tereny Gminy D. należało uznać jako tereny wiejskie przy uwzględnieniu zapisów zawartych w Krajowym Programie Strategicznym Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, a także ze względu na brak jednoznacznych zapisów dotyczących kryteriów podziału obszarów na miejskie i wiejskie w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P..
W związku z wniesionym protestem, Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. w pismach z dnia 8 września i 21 października 2009r. poinformował Burmistrza Gminy D. o wydłużeniu terminu na jego rozpatrzenie odpowiednio do dnia 14 października i 17 listopada 2009r.
W związku z powyższym protestem (a także protestami dotyczącymi innych projektów), Wicemarszałek Województwa wyznaczył komisję konkursową składającą się z trzech osób, które w dniu 17 listopada 2009 r. wzięły udział w posiedzeniu komisji. Każdy z ekspertów sporządził kartę oceny merytoryczno-jakościowej projektu oraz sporządzono zbiorczą kartę tej oceny. W kartach tych wpisano także pięć kryteriów jakościowych oraz maksymalne ilości punktów (jak przy poprzedniej ocenie), natomiast oceniono ponownie tylko wymienione wyżej kryterium V - Wpływ projektu na zmniejszenie dysproporcji... i nie przyznano żadnego punktu podając w uzasadnieniu, że we wniosku o dofinansowanie projektu wskazano "01 Obszar miejski", w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podziału Terytorialnego miejscowość D. zdefiniowana jest jako miasto, powołano się także na zapisy w dokumencie "Kryteria wyboru finansowych operacji w ramach RPO WP na lata 2007-2013" i stwierdzono, że projekt realizowany jest na obszarze miejskim.
W dniu 1 grudnia 2009 r. Zarząd Województwa P. podjął uchwałę nr [...] (podpisaną przez Marszałka Województwa), na podstawie art. 25 pkt 1, art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84, poz. 712 z 2009 r.) oraz Procedury Odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r., przyjętej uchwałą Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia 13 maja 2009r. W uchwale tej uznano protest Gminy D. za nieuzasadniony, podtrzymano ilość przyznanych punktów, tj. 26,25, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu (stanowiącego załącznik do uchwały) wskazano, że kryterium V - którego ocenę punktową kwestionowano w proteście - promuje projekty zlokalizowane na obszarze wiejskim, zaś przedmiotowy projekt realizowany jest na obszarze miejskim jak wskazano we wniosku o dofinansowanie i co wynika z zapisów w Krajowym Rejestrze Podziału Terytorialnego i w dokumencie "Kryteria wyboru finansowych operacji w ramach RPO WP na lata 2007-2013".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. oddalając skargę na rozstrzygnięcie protestu zawartego w powyższej uchwale wskazał, iż przedmiotowa uchwała w sprawie rozstrzygnięcia protestu została wprawdzie podjęta przez Instytucję Zarządzającą po upływie ostatecznie wyznaczonego terminu (17 listopada 2009r.), jednakże "sama" ocena przez wyznaczonych asesorów - ekspertów została dokonana w dniu 17 listopada 2009r. a więc w terminie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zasady bezstronnej oceny, tj. przez różne osoby, nie zostały naruszone, gdyż projekt Gminy D. podlegał ocenie przez różne osoby. Pierwotnie byli to: J. W. i D. O. a po wniesieniu protestu: M. P. i J. K., zaś jeśli chodzi o Zarząd Województwa P., to w jego skład wchodzili: Z. C., B. R., K. Z., S. B. i J. B.. W ocenie Sądu bez znaczenia odnośnie składu osobowego dokonującego oceny wniosku strony skarżącej było "zatwierdzenie" protokołu z ponownej oceny merytoryczno-jakościowej przez osobę spoza wyznaczonego składu komisji, tj. przez J. R. - zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego, gdyż w protokole tym powtórzono już dokonaną przez ekspertów ocenę - punktację. Wobec powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji decydujące znaczenie miały wyrażone pisemnie stanowiska - oceny poszczególnych wyznaczonych ekspertów.
Sąd wskazał, iż postanowienia procedur odwoławczych nie wskazywały koniecznego liczebnego składu komisji oceniających projekty - wnioski o dofinansowanie i wobec tego dokonanie pierwszej oceny w dniu 15 czerwca 2009 r. przez dwóch ekspertów w sytuacji, gdy trzeci wyznaczony ekspert zrezygnował z udziału w komisji i nie została wyznaczona w jego miejsce inna osoba, nie mogła być uznana za wadliwość uzasadniającą zakwestionowanie oceny dokonanej przez tę komisję konkursową. Podkreślił również, że w Regulaminie konkursu co do oceny merytoryczno-jakościowej przewidziano zespoły 2-osobowe z możliwością dokooptowania jednego pracownika właściwej merytorycznie jednostki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana procedury odwoławczej dokonana uchwałą z dnia 1 grudnia 2009r. nr [...] (przy uwzględnieniu nowych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009r.), określając datę jej wejścia w życie z dniem podjęcia, nie miała wpływu na postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 grudnia 2009 r. została też podjęta uchwała w przedmiocie protestu złożonego przez stronę skarżącą, która poprzedzona była ocenami ekspertów, tj. zakończona już została procedura związana z wniesieniem protestu.
W odniesieniu do zarzutu skargi co do zmiany kryteriów wyboru finansowych operacji w ramach przedmiotowego Regionalnego Programu Operacyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż uchwała Komitetu Monitorującego RPOWP nr [...] podjęta została w dniu 3 grudnia 2009r., a więc już po zakończeniu procedury odwoławczej i dotyczyła innych działań niż te, w ramach których złożony został przedmiotowy projekt.
W zakresie zarzutu skargi dotyczącego wadliwej oceny punktowej projektu, gdzie strona skarżąca podnosiła, iż boisko, którego dotyczył projekt faktycznie położone jest na terenie wiejskim i z tego tytułu należna ocena wynosił 5 punktów, a nie na terenie miejskim, co skutkowało brakiem punktów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku o dofinansowanie projektu "D. euroboisko - etap I" w części A.9 wskazującej typ obszaru na którym realizowany będzie projekt, strona skarżąca wpisała: "01 Obszar miejski" i w takiej postaci wpis ten pozostał po uzupełnieniu wniosku i po dokonaniu jego oceny formalnej. W dołączonym do przedmiotowego wniosku złączniku 2a wpisano, że projekt realizowany jest na terenie 17.000 gminy D., w miasteczku D. liczącym 2200 mieszkańców i będzie służył całej gminie, w której 87% stanowią mieszkańcy terenów wiejskich.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, co do działania 5.3 w ramach którego złożony został przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, odnośnie kryterium lokalizacji wskazano, że będzie ono oceniane na podstawie lokalizacji zakresu rzeczowego projektu i promowane będą projekty zlokalizowane na obszarze wiejskim tj. lokalizacja na obszarze wiejskim - 5 punktów, na obszarze miejskim - 0 punktów. Według zapisów w dokumentach przedstawionych w niniejszej sprawie przez strony, przy uwzględnieniu wyznaczników podziału administracyjnego (terytorialnego) kraju, za niesporną Sąd uznał okoliczność, że boisko objęte przedmiotowym wnioskiem (projektem) zlokalizowane jest na terenie miasta D.. Oznaczało to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że punktacja zastosowana przez Instytucję Zarządzającą nie naruszała zasad oceny - punktacji przyjętej w Szczegółowym Opisie Priorytetów RPOWP.
Skargą kasacyjną Gmina D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz., sygn. akt I SA/Rz 936/09 gdzie znajduje się niezbędna dokumentacja.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności (FS) i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 06.210.25) przez błędną jego wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że wyrażona w tym artykule zasada spójności i komplementarności pomocy funduszy z innymi politykami Wspólnoty nie ma wpływu na zasady oceniania wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu i w konsekwencji przyjęciu, iż procedura przy ocenie ww. wniosku nie naruszała prawa – podczas gdy w rzeczywistości spójność i komplementarność programów i polityk Wspólnoty wskazana w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia na lata 2007 – 2013 oraz w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013 powinna być istotnym czynnikiem branym po uwagę w preselekcji wniosków i wpływać wymiernie na stosowanie jednolitych kryteriów w ramach działań pomocowych UE;
- 2) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 29 ust. 4 i art. 30c 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie podmiotów oceniających projekt dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności nieodrzucenie wniosku skarżącej o dofinansowanie na etapie preselekcji oraz podpisanie rozstrzygnięć i zawiadomień o wynikach naboru i rozpatrzeniu protestu przez osoby nie mające do tego upoważnień.
W uzasadnieniu podniesiono, iż przede wszystkim należało rozważyć, że powołany przez Sąd pierwszej instancji Szczegółowy Opis Priorytetów RPO WP 2007 – 2013 nie zawiera zapisów w zakresie rozumienia pojęć obszar wiejski oraz obszar miejski. Powyższy dokument posługuje się tymi pojęciami bez ich zdefiniowania na potrzeby regionalnego programu operacyjnego dla województwa p.. Również treść RPO WP 2007 – 2013 nie zawiera tego typu jednoznacznych zapisów. W ocenie autora skargi kasacyjnej wobec tego, że Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Województwa P. nie określiła na potrzeby programu znaczenia wyżej wskazanych pojęć, to w pierwszej kolejności należało sięgnąć do ogólnych regulacji oraz podstawowych zasad mających zastosowanie w tej specyficznej materii jaką jest polityka spójności oraz fundusze europejskie, a nie opierać się jedynie na Krajowym Rejestrze Urzędowym Podziału Terytorialnego Kraju, który to rejestr prowadzony jest przez GUS i ma znaczenie głównie statystyczne.
Autor skargi kasacyjnej podniósł dalej, że w Szczegółowym Opisie Priorytetów (...) w ramach działania 5.3 infrastruktura sportowa i rekreacyjna, do których to priorytetów w głównej mierze odwoływał się Sąd pierwszej instancji brak jest jednoznacznych zapisów dotyczących kryteriów podziału na obszary miejskie i wiejskie, jest tam natomiast wyraźnie podkreślenie komplementarności przedmiotowego działania z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 co jest zgodne z ogólnymi wymogami stosowania w praktyce zasad spójności, komplementarności i koordynacji. Sięgając zatem do zapisów Krajowego Programu Strategicznego Rozwoju Obszarów Wiejskich (...), autor skargi podkreślił, że właśnie te dokumenty definiują jako obszar wiejski miejscowości znajdujące się granicach administracyjnych gmin wiejskich, gmin miejsko – wiejskich z wyłączeniem miast liczących powyżej 20 tysięcy mieszkańców, gmin miejskich z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5 tysięcy mieszkańców i w tym stanie rzeczy teren D. należało potraktować jako obszar wiejski.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju (...) (Dz. U. Nr 175, poz. 1031), w jego załączniku wskazano na charakter położenia D. na obszarze miasta ale wśród obszaru wiejskiego co powoduje, że Gmina D. traktowana jest jako obszar wiejski przy kwalifikacji do subwencji otrzymywanych od Skarbu Państwa.
Kasator wskazał również, że gdyby przyjąć, że teren przedmiotowej Gminy miałby charakter miejski, to wówczas wniosek o przyznanie dofinansowania powinien zostać załatwiony wstępnie na etapie kwalifikacji formalnych przy preselekcji poprzez jego nieprzyjęcie lub odrzucenie.
Dalej wskazano, że osoby, których podpisy widnieją pod zawiadomieniem o negatywnej ocenie wniosku oraz pod zawiadomieniem o rozstrzygnięciu protestu nie wykazały, iż działały z upoważnienia Zarządu Województwa P..
W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Województwa P. w trakcie trwania procesu naboru rozpatrywania wniosków dokonała zmiany w procedurze odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. oraz kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach RPO WP co było sprzeczne z art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określającego, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego przewidzianego w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na różnych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w istocie wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).
W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawarto podstawowe reguły odnoszące się do rozdziału funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Proces rozdziału tych środków pomiędzy poszczególne państwa członkowskie odbywa się na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 06.210.25).
Natomiast ich rozdział w ramach poszczególnych państw odbywa się w zasadzie na podstawie przepisów prawa krajowego. Kwestie związane z ukształtowaniem procedury rozdziału środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności należą do kompetencji państw członkowskich w zakresie, w jakim nie zostały uregulowane przepisami prawa wspólnotowego. Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem w tym zakresie jest wspomniana wyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w której na podstawie art. 26 ust. 1 wyznaczono instytucji zarządzającej m.in. zadania dotyczące przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, propozycji kryteriów wyboru projektów oraz określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego.
W Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 co do działania 5.3 "Infrastruktura sportowa i rekreacyjna", w ramach którego złożony został przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu (euroboiska), odnośnie do kryterium lokalizacji wskazano, że będzie ono oceniane na podstawie lokalizacji zakresu rzeczowego projektu i promowane będą projekty zlokalizowane na obszarze wiejskim, tzn. za lokalizację projektu na obszarze wiejskim przewidziano 5 punktów, na obszarze miejskim - 0 punktów.
Autor skargi kasacyjnej słusznie zauważa, że Szczegółowy Opis Priorytetów RPO WP 2007 – 2013 nie zawiera zapisów (definicji) w zakresie rozumienia pojęć "obszar wiejski" oraz "obszar miejski" i posługuje się tymi pojęciami bez ich zdefiniowania na potrzeby regionalnego programu operacyjnego dla województwa p.. Również treść RPO WP 2007 – 2013 nie zawiera tego typu jednoznacznych zapisów.
Z powyższego, a także z wyrażonej w art. 9 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. zasady spójności i komplementarności pomocy funduszy z innymi politykami Wspólnoty, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że tereny Gminy D. należy uznać jako tereny wiejskie przy uwzględnieniu zapisów zawartych w Krajowym Programie Strategicznym Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.
W związku z tym należy wszakże zauważyć, że z treści tych Programów, w tym Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007 -2013), stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035 ze zm.), który jako obszary wiejskie definiuje miejscowości znajdujące się granicach administracyjnych: 1) gmin wiejskich;
- 2) gmin miejsko – wiejskich, z wyłączeniem miast liczących powyżej 20 tysięcy mieszkańców;
- 3) gmin miejskich, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5 tysięcy mieszkańców, jasno wynika, że zamieszczona w nim definicja "obszarów wiejskich" została stworzona dla potrzeb tego konkretnego Programu ("Obszary wiejskie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich to...").
Ponadto należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, powołując się na zamieszczoną w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007 -2013) definicję obszarów wiejskich, jednocześnie pominął, że w tymże Programie (dwa akapity wcześniej) wyraźnie stwierdzono, że "W Rzeczypospolitej Polskiej obszary wiejskie definiowane są jako tereny położone poza granicami administracyjnymi miast, co oznacza, że są to gminy wiejskie lub części wiejskie gmin miejsko-wiejskich. Wydzielenie części gmin miejsko- wiejskich, tj. miasta i obszaru wiejskiego, które posiadają odrębne identyfikatory terytorialne, pozwala na gromadzenie i przedstawianie danych statystycznych w podziale na miasto i wieś..." A zatem, z treści powołanego w skardze kasacyjnej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dość jasno wynika, że tereny położone w granicach administracyjnych miast nie są ("W Rzeczypospolitej Polskiej...") co do zasady, traktowane (definiowane) jako obszary wiejskie, a przywołana w skardze kasacyjnej definicja ma zastosowanie jedynie "w ramach" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (i to z dodatkowym zastrzeżeniem, że do niektórych działań tego Programu "zostanie wprowadzone ograniczenie terytorialne, w zakresie możliwości realizacji niektórych projektów").
W tej sytuacji – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – pominięcie przy dokonywaniu oceny spornego kryterium "definicji" (a ściślej jednej z definicji, jak to wyżej wskazano) obszarów wiejskich zamieszczonej w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i oparcie się przede wszystkim na Krajowym Rejestrze Urzędowym Podziału Terytorialnego Kraju, należy uznać za w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać związku i znaczenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podziału Terytorialnego Kraju w kształtowaniu regionalnych polityk krajów Unii. Umniejszając znaczenie i walor prawny Krajowego Rejestru, autor skargi podnosi, że jest to rejestr prowadzony przez GUS i ma znaczenie głównie statystyczne i dlatego też, jego zdaniem, w pierwszej kolejności należało sięgnąć do ogólnych regulacji oraz podstawowych zasad mających zastosowanie w tej specyficznej materii jaką jest polityka spójności oraz fundusze europejskie.
Na tym też zasadza się sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999.
Art. 9 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. stanowi, że "Komisja i państwa członkowskie zapewniają zachowanie spójności pomocy funduszy z działaniami, politykami i priorytetami Wspólnoty oraz jej komplementarności z innymi wspólnotowymi instrumentami finansowymi. Ta spójność i komplementarność jest przede wszystkim wskazana w strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności, w narodowych strategicznych ramach odniesienia i w programach operacyjnych".
Formułując oparty na tym przepisie zarzut, autor skargi kasacyjnej jednocześnie pominął inne, między innymi zawarte w preambule Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. wskazania, niezwykle istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. I tak, w pkt (16) preambuły ww. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stwierdza się, że: "Powinny zostać ustanowione obiektywne kryteria wyznaczania kwalifikowanych regionów i obszarów. W tym celu identyfikacja regionów i obszarów priorytetowych na poziomie Wspólnoty powinna być oparta na wspólnym systemie klasyfikacji regionów ustanowionym rozporządzeniem (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych do celów statystycznych (NUTS)".
Wypełnieniem wynikającego z pkt (16) preambuły Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 obowiązku (powinności) ustanowienia "obiektywnych kryteriów wyznaczania kwalifikowanych regionów i obszarów" jest na gruncie prawa polskiego właśnie Krajowy Rejestr Urzędowy Podziału Terytorialnego Kraju, prowadzony przez Prezesa GUS w sposób zinformatyzowany i noszący skróconą nazwę TERYT – vide § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 175, poz. 1031 ze zm.).
Zgodnie z dalszym wskazaniem wynikającym z cytowanego wyżej pkt (16) preambuły Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, odnoszącym się do wspólnego systemu klasyfikacji regionów, stosownie do rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych do celów statystycznych (NUTS), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2007 r. wprowadzona została Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługują Objaśnienia wstępne, zamieszczone w Załączniku do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2007 r. (Dz. U. Nr 214, poz. 1573 ze zm.). W Objaśnieniach tych stwierdzono m.in., że "klasyfikacja NUTS służy również kształtowaniu regionalnych polityk krajów Unii i jest niezbędna do przeprowadzania analiz stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego regionów pod kątem oceny zróżnicowań regionalnych i opracowywania programów rozwoju regionalnego". Wyjaśniono również, że "struktura grupowań NTS, ich symbole i sposób zapisu, oparta jest na systemie identyfikatorów i nazw jednostek podziału administracyjnego kraju, który jest częścią Krajowego Rejestru Urzędowego Podziału Terytorialnego Kraju – TERYT".
W świetle powyższego należy więc stwierdzić, iż to, że Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego w kwestii oceny zgłoszonego przez Gminę D. projektu budowy euroboiska odnośnie do kryterium lokalizacji oparła się głównie na Krajowym Rejestrze Urzędowym Podziału Terytorialnego, a nie tylko na ogólnych zasadach spójności i komplementarności, o których mowa w art.. 9 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., było w pełni uzasadnione i znajdowało oparcie zarówno w prawie wewnętrznym (tj. w obu powołanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów), jak i wspólnotowym (tj. w ww. Rozporządzeniu Rady nr 1083/2006 oraz powołanym w nim rozporządzeniu (WE) nr 1059/2003).
Prawidłowa jest też konstatacja Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku stwierdził, że według zapisów w dokumentach przedstawionych w niniejszej sprawie przez strony, przy uwzględnieniu wyznaczników podziału administracyjnego (terytorialnego) kraju, za niesporną uznać należy okoliczność, że boisko objęte przedmiotowym wnioskiem (projektem) zlokalizowane jest na terenie miasta D., a w konsekwencji uznał też, że punktacja zastosowana przez Instytucję Zarządzającą nie narusza zasad oceny - punktacji przyjętej w Szczegółowym Opisie Priorytetów RPOWP.
Z powyższych względów podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. przez błędną jego wykładnię, należało uznać za całkowicie nieuzasadniony.
Równie nieuzasadniony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 29 ust. 4 i art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naruszenia owych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w oddaleniu przez Sąd skargi w sytuacji, gdy – jego zdaniem - skarżący wykazał, iż postępowanie podmiotów oceniających projekt dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności nieodrzucenie wniosku skarżącej o dofinansowanie na etapie preselekcji oraz podpisanie rozstrzygnięć i zawiadomień o wynikach naboru i rozpatrzeniu protestu przez osoby nie mające do tego upoważnień.
Pomijając nawet ogólnikowość tak sformułowanego zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej przeciwstawia własne oceny (twierdząc, że "skarżący wykazał...") ocenom dokonanym przez Sąd (który nie dopatrzył się w postępowaniu podmiotów oceniających projekt wad, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego) - nawet nie usiłując dowieść, że w tym zakresie ocena Sądu była wadliwa, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że również dalsze okoliczności (argumenty) podniesione w ramach tego zarzutu (prawdopodobnie mające świadczyć o nieprawidłowościach w zakresie ustaleń faktycznych), tj. "nieodrzucenie wniosku skarżącej o dofinansowanie na etapie preselekcji" oraz "podpisanie rozstrzygnięć i zawiadomień o wynikach naboru i rozpatrzeniu protestu przez osoby nie mające do tego upoważnień", są na tyle "różnorodne" (odnoszące się do różnych podstaw, a nawet różnych instytucji prawnych) i niejasne, a przy tym bliżej nie uzasadnione, że w istocie całkowicie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie stosownej – zakreślonej granicami skargi kasacyjnej - kontroli zaskarżonego wyroku.
W związku z tak – ogólnikowo i niejasno – sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przepisów postępowania godzi się przypomnieć, że choć zgodnie z ww. ustawą z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37), to do postępowania przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 30e ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określone dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (poza niektórymi, wymienionymi w artykule 30e przepisami). Oznacza to, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym będą miały zastosowanie (z uwagi na brak wyłączenia) przepisy p.p.s.a. odnoszące się m.in. do skargi kasacyjnej, w tym - powołanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
A zatem, aby podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny, należy nie tylko wskazać konkretny, naruszony przez Sąd przepis i wskazać (uzasadnić), na czym owo naruszenie polegało, ale również wykazać, że owo naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Tymczasem, jak już wyżej wskazano, rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie dość że jest na tyle ogólnikowo i niejasno sformułowana, a przy tym odwołująca się do różnych podstaw (i instytucji) prawnych, bez ich bliższego uzasadnienia, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.) – jej rozpoznanie w tym zakresie, to równocześnie nie dowodzi (nawet nie usiłuje dowieść), że ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogłoby mieć jakikolwiek (a tym bardziej "istotny") wpływ na wynik sprawy.
Już chociażby z tego względu podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania należałoby uznać za nieusprawiedliwiony.
Dlatego też jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że – wbrew wyrażonej w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej sugestii (zarzutowi?) związanej z "nieodrzuceniem wniosku skarżącej o dofinansowanie na etapie preselekcji" – sam fakt, że skarżąca Gmina D. w złożonym wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu "D. euroboisko - etap I" w części A.9 wskazującej typ obszaru, na którym realizowany będzie projekt, wpisała: "01 Obszar miejski", nie oznacza, że wniosek ten z góry, bez merytorycznego zbadania tej przesłanki, winien być odrzucony już "na etapie preselekcji".
Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka ta (obszar miejski/ obszar wiejski, oraz to, gdzie w rzeczywistości miało być umiejscowione D. Euroboisko) wymagała gruntownej, merytorycznej analizy zarówno w kontekście wskazanych wyżej przepisów krajowych, jak i przepisów powołanych wyżej Rozporządzeń wspólnotowych, tym bardziej że – na co wskazuje w skardze kasacyjnej skarżąca Gmina "...w Szczegółowym Opisie Priorytetów (...) znalazł się...dodatkowy zapis mówiący o tym, iż jeżeli projekt będzie realizowany zarówno na obszarze wiejskim, jak i miejskim otrzyma 5 punktów w ramach kryterium V" (str. 3 skargi kasacyjnej).
Podobnie, również na marginesie, odnosząc się do tego samego, podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zarzutu "podpisania rozstrzygnięć i zawiadomień o wynikach naboru i rozpatrzeniu protestu przez osoby nie mające do tego upoważnień", zauważyć przede wszystkim należy, że czym innym jest "podpisanie rozstrzygnięć", a czym innym podpisanie "zawiadomień o wynikach naboru...". Ponadto podkreślić należy, że ze skargi kasacyjnej nie wynika, o jakie (konkretnie) osoby chodzi i dlaczego (na jakiej podstawie) kwestionowane są ich "uprawnienia".
Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku bardzo szeroko i dogłębnie analizował różnorakie kwestie odnoszące się do składu osobowego dokonującego oceny wniosku skarżącej Gminy, "zatwierdzenia" protokołu z ponownej oceny merytoryczno-jakościowej przez osobę spoza wyznaczonego składu komisji, tj. przez J. R. (zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego), i ostatecznie przyjął, że decydujące (przesądzające) znaczenie miały wyrażone pisemnie stanowiska - oceny poszczególnych wyznaczonych ekspertów.
Natomiast ze skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika nawet to, czy kwestionowane są ustalenia, na których oparł się Sąd I instancji, czy też jego oceny, ani to, o jakie "uprawnienia" (i jakich osób) chodzi.
Jedynie ubocznie, również z powodów wskazanych w odniesieniu do zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej odnieść się należy do dodatkowego zarzutu (argumentu ?), sprowadzającego się do tego, że Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Województwa P. w trakcie trwania procesu naboru rozpatrywania wniosków dokonała zmiany w procedurze odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. oraz kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach RPO WP, co – zdaniem kasatora – było sprzeczne z art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że również ta kwestia była przedmiotem szerokiej i dogłębnej analizy Sądu I instancji, czemu Sąd ten dał wyraz w treści uzasadnienia wyroku.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego przewidzianego w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.
W zaskarżonym wyroku Sąd (WSA) przyznał, że "istotnie, jak podniesiono w skardze, Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa P.) dokonała zmian w powoływanej wyżej procedurze odwoławczej przez podjęcie stosownej uchwały z dnia 1 grudnia 2009r. nr [...] (przy uwzględnieniu nowych Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009r.), określając datę jej wejścia w życie z dniem podjęcia. W powyższej dacie, tj. 1 grudnia 2009r. została też (...) - podjęta uchwała w przedmiocie protestu złożonego przez stronę skarżącą, która poprzedzona była ocenami ekspertów, tj. zakończona już została procedura związana z wniesieniem protestu. Wobec tego, w ocenie Sądu, zmiana procedury odwoławczej nie miała wpływu na postępowanie w niniejszej sprawie i w związku z tym Sąd nie odnosi się do prawidłowości (zasadności) takiej zmiany".
Mimo pewnych nieścisłości (głównie "terminowych"), Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji co do tego, że zmiany te, w tym również zmiany kryteriów wyboru finansowych operacji w ramach przedmiotowego Regionalnego Programu Operacyjnego, nie miały żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.