Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1149/16 odrzucił skargę Gminy [...] na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [...] z dnia "[...] września" 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Pismem z dnia 18 marca 2016 r. Gmina [..] (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [...] (dalej: WFOŚiGW; organ) z wnioskiem o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za rok 2015.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. WFOŚiGW we [...] wezwał Gminę, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do jego uzupełnienia o wykaz powierzchni nieruchomości objętych wnioskiem wraz z ich klasyfikacją określoną w ewidencji gruntów, uchwałę Rady Gminy [...] sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na rok 2015, dokumentację (deklaracje, decyzje lub inne) dotyczącą osób fizycznych, osób prawnych i ich statusu, informację o rzeczywistej powierzchni zbiornika w celu weryfikacji czy wykazana we wniosku powierzchnia nie przekracza jego powierzchni całkowitej oraz o mapę ewidencyjną przedmiotowych nieruchomości.
Skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. poinformowała organ, że powierzchnia łączna zwolnionych gruntów wynosi 68 900 m2 i są one sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako Ws (opodatkowane stawką jak dla gruntów pozostałych). Załączyła do pisma uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 listopada 2013 r. (nr [...]) w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości i zwolnień od tego podatku na rok 2014. W odniesieniu zaś do dokumentacji w postaci deklaracji, decyzji, statusu prawnego wskazała, że są to dane stanowiące tajemnicę skarbową, o której mowa w dziale VII ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W odniesieniu do mapy ewidencyjnej czy też informacji o rzeczywistej powierzchni zbiornika podniosła, że nie posiada takich danych.
Pismem z dnia 13 maja 2016 r. (nr...) WFOŚiGW we [...] wskazał, że zgodnie z art. 298 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa jest organem uprawnionym w przypadkach i na zasadach określonych w odrębnych ustawach do dostępu do danych stanowiących tajemnicę skarbową. Ponadto WFOŚiGW we [..] wezwał ponownie do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na to wezwanie Gmina pismem z dnia 25 maja 2016 r. udzieliła informacji, że stawki określone doręczoną uchwałą Rady Miejskiej obowiązywały również w roku 2015, natomiast nie udostępniała danych dotyczących numerów działek, ich położenia, jak i formy prawnej podatnika, gdyż w jej ocenie wynikają one z dokumentów objętych tajemnicą skarbową. Wezwanie zostało jeszcze raz ponowione przez WFOŚiGW we [...]. Gmina braków wezwania nie uzupełniła.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr...) organ stosownie do § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023) oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k. p. a.") - zawiadomił Gminę o pozostawieniu wniosku z dnia 18 marca 2016 r. bez rozpatrzenia.
Skarżąca zwróciła się do Funduszu o usunięcie naruszenia prawa czynności dokonanej pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r., polegającej na pozostawieniu wniosku Gminy bez rozpatrzenia, a tym samym pozbawieniu rekompensaty Gminy [....], która jej przysługuje w kwocie 26 871,00 zł, oraz o wydanie rozstrzygnięcia w stosownej formie prawnej. W piśmie powołano się na fakt, że podstawą wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia był fakt żądania przez Wojewódzki Fundusz danych, które są objęte tajemnicą skarbową.
Wojewódzki Fundusz, po zapoznaniu się z argumentami Gminy postanowił, że zawarty w piśmie Gminy wniosek o usunięcie naruszenia prawa czynności dokonanej pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia a tym samym pozbawieniu rekompensaty Gminę [...] nie może zostać uwzględniony, z uwagi na fakt braku naruszenia prawa przez uprawniony do rozpatrzenia wniosku organ.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu utraconego podatku.
Zarzuciła:
- - naruszenie prawa, tj. § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne
- - art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę strony.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie podlega kontroli tutejszego sądu administracyjnego bowiem w katalogu spraw podlegających kognicji Sądu szczegółowo określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie przewidziano na podstawie art. 64 k.p.a. czynności w ww. przedmiocie.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca Gmina wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji której skarga podlegała kognicji tegoż Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i należało zakwalifikować ją, jako skargę na bezczynność organu;
- 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 sierpnia 2016 r., co powinno prowadzić do wniosku, iż skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, a sprawa ta jest objęta kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [...] wniósł o jej oddalanie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania poprzez które zakwestionowano zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się do błędnego, zdaniem autora tego środka zaskarżenia, uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że złożona skarga na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [..[ z dnia [..] sierpnia 2016 r. jest skargą, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie w istocie była to skarga na bezczynność.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o tym, w jakim przedmiocie skargę rozpozna Sąd, decyduje treść skargi. Ponadto każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. postanowienia NSA z dnia: 9 grudnia 2009 r., II FZ 530/09, LEX nr 580779; 28 września 2011 r., II OZ 833/11, LEX nr 1069194).
W przedmiotowej sprawie Gmina [..] wniosła skargę na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za rok 2015.
W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu utraconego przez Gminę podatku. Zarzuciła naruszenie § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne z dnia 20 lipca 2006 r., a także art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności organów administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 p.p.s.a. skutkującej odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki badając dopuszczalność skargi trafnie ocenił, że skarga nie została złożona w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego.
Z treści skargi, a także sposobu sformułowanych w niej zarzutów wynika, że skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we [..[] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w którym organ poinformował stronę, że wobec nieuzupełnienia braku formalnego pisma w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2015, pozostawił przedmiotowe pismo bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, strona skarżąca zakwestionowała w skardze zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma i wskazała na bezprawne działanie organu w tym zakresie, argumentując to tym, że sporne pismo z dnia 18 marca 2016 r. zostało uzupełnione poprzez wypełnienie obowiązków leżących po stronie Gminy. Z powyższego wynika, że skarżąca nie zgodziła się z takim sposobem zakończenia postępowania.
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, treść skargi nie zawierała argumentacji pozwalającej Sądowi na jej zakwalifikowanie jako skargi na bezczynność organu administracji.
W konsekwencji należało się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki w postanowieniu, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo organu nie jest decyzją administracyjną, jak również nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 2-9 p.p.s.a. i z tego względu nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Należy zaznaczyć, że w sytuacji pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., strona może powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków formalnych. Jeżeli natomiast w przekonaniu strony niezasadnie wzywano o uzupełnienie wniosku i bezpodstawnie pozostawiono podanie bez rozpoznania, to wówczas może złożyć skargę na bezczynność organu administracji. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Ponadto NSA zauważa, że jako przedmiot skargi strona powinna była wskazać czynność organu z dnia 25 sierpnia 2016 r., a nie pismo z dnia 26 września 2016 r., co jednak wobec podstawy odrzucenia skargi nie miało wpływu na wynik postępowania.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz.
42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).