Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2510/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 559/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 24 grudnia 2014 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wpłynął wniosek spółki z o.o. A. z siedzibą we W. (dalej: spółka) o zmianę zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę nazwy apteki z "..." na "...." oraz zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na C. sp. z o.o. z siedzibą we W. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że z dniem 28 listopada 2014 r. nastąpiło połączenie spółki A. sp. z o.o. z siedzibą we W. z C. sp. z o.o. z siedzibą w W. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 z późn. zm.; dalej: k.s.h.), poprzez przeniesienie całego majątku spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na spółkę A. sp. z o.o. z siedzibą we W. Spółka w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. wskazała, że sukcesja uniwersalna w oparciu o art. 494 k.s.h. następuje z mocy samego prawa, co oznacza, że dla zaistnienia skutków w postaci przejścia praw nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności poza tymi, których należy dokonać w postępowaniu łączeniowym.

Stwierdziła, że przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie wyłączają zastosowania art. 494 k.s.h. Jak podkreśliła, nie sposób przyjąć, że podstawę takiego wyłączenia stanowi art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm. dalej: P.f.). Uznała, że przepis dotyczący nabycia zezwolenia na mocy decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 3 P.f.) nie może wyłączać zastosowania przepisu dotyczącego nabycia uprawnienia z mocy prawa (art. 494 § 2 k.s.h.), ponieważ regulacje te dotyczą dwóch odmiennych kwestii. Do ww. pisma dołączyła opinię prof. G.L. w zakresie następstwa prawnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy (WIF) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]odmówił zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "...." zlokalizowanej przy ul. [...], w zakresie zmiany nazwy apteki z "...." na "...." oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "C. sp. z o.o. z siedzibą w W." na na "A sp. z o.o. z siedzibą we W.".

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustanowiona w przepisie art. 494 § 1 k.s.h. sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego. W ocenie organu, przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. Uchwalając art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. ustawodawca miał na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, które uznał za potencjalne zagrożenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi. Zdaniem WIF, interpretacja przepisu art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo naruszenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. ustawy, prowadziłaby do sytuacji, w której w wyniku łączenia spółek przedsiębiorcy obchodziliby ten przepis Prawa farmaceutycznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjną.

Organ odwoławczy powołując się na art. 99 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 P.f. stwierdził, że podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia, jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. GIF wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 14 uokik pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. GIF wskazał, że spółka oraz [...] sp. z o.o. są członkami grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wobec powyższego organ stwierdził, że dokonanie zmiany zezwolenia na A. sp. z o.o. spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której spółka jest członkiem prowadziłaby piętnaście aptek, a więc przekroczyłaby granicę, o jakiej mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 P.f., dlatego przedmiotowa zmiana zezwolenia nie może zostać dokonana. Organ wskazał też, że ustanowiona w przepisie art. 494 § 1 k.s.h. sukcesja praw i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego. Z kolei przepis art. 494 § 2 k.s.h. stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Powyższe oznacza, że spółka przejmująca może uzyskać między innymi zezwolenia, jednakże o ile nie przeciwstawiają się jej przepisy regulujące udzielanie zezwoleń. W ocenie GIF, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie.

GIF podzielił zaprezentowaną przez skarżącą spółkę opinię, że "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia powyższej zasady, bowiem ograniczenie w koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3 pkt 3 P.f., zatem nie jest przedmiotem, jak sugerowała to spółka, domniemania czy też interpretacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stwierdzenie nieważności z tych samych względów poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosła o zobowiązanie przez Sąd organu I instancji (na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a) do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [..] przy ul. [...] z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno-technicznej).

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – [...], wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzając między innymi, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie wskazały, jak ta decyzja wpłynie na pacjentów.

Pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi, jak podał, na bliski termin zakończenia mogącego mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy postępowania w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w L. pod sygn. [...]. Wskazał, że zarówno sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] (sygn. [...]), jak i sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w L. (sygn. [...]) dotyczą wypłaty przez Narodowy Fundusz Zdrowia kwot stanowiących zwrot udzielonych przez apteki refundacji w związku z realizacją umowy refundacyjnej, przy czym, co istotne, osią sporu pozostają w nich zagadnienia związane z przejściem zezwolenia na prowadzenie apteki na następcę prawnego w kontekście art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. Do pisma załączył wyrok wydany w sprawie I C 863/16.

W piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – [..], wniósł o oddalenie wniosku o odroczenie rozprawy jako nieuzasadnionego. Stwierdził, że z uwagi na problem prawny będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy, leżący wyłącznie w kompetencji sądu administracyjnego, brak jest podstaw do odroczenia postępowania. Zdaniem pełnomocnika, na tle przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne brak jest możliwości przechodzenia zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz podmiotu nie weryfikowanego w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przepis art. 494 k.s.h. zakłada ograniczony zakres sukcesji wynikającej z tego przepisu.

W piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...], odniósł się do prezentowanej dotychczas przez Związek argumentacji co do sposobu rozumienia art. 99 ust. 3 P.f. Załączył opinię prawną prof. dr. hab. a.K. dotyczącą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek podmiotom, które w wyniku procesów transformacyjnych prowadzą powyżej 1% aptek w województwie. Załączył także pismo Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 3 grudnia 2008 r. opiniujące propozycje legislacyjne wprowadzające zakaz posiadania więcej niż jeden procent aptek w województwie, które nie zostały przyjęte. Wskazał, że jest to materiał istotny dla wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 P.f. w kontekście prywatyzowania [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z uwagi na połączenie spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki C. na spółkę A. Zaznaczył, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony i wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 P.f. Mając na uwadze powyższe WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ jako podstawę rozstrzygnięcia winien powołać jedynie art. 99 ust. 2 P.f. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 491 § 1 k.s.h. spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Skutkiem takiego połączenia jest sukcesja generalna w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Jak wynika z brzmienia art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu.

WSA stwierdził, że ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do sukcesji generalnej, to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy samego prawa. Zasada sukcesji generalnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Tak więc organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji. Jednak obowiązek taki spoczywał na organie z uwagi na konieczność załatwienia wniosku skarżącej spółki w trybie procesowym. W związku z powyższym organ był obowiązany wydać w tym zakresie decyzję odmowną.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że podmiot, który uzyskał z mocy prawa zezwolenie na prowadzenie apteki musi posiadać potwierdzenie przejścia zezwolenia ze spółki przejętej. Sytuacja ta świadczy o tym, iż sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest wystarczający do prowadzenia apteki na podstawie zezwolenia przejętej spółki. Ponieważ w niniejszej sprawie wniosek o zmianę zezwolenia był sformułowany w postaci koniunkcji nie mogło również dojść do zmiany zezwolenia w zakresie nazwy apteki, przed uprzednim potwierdzeniem przejścia zezwolenia ze spółki przejętej. Organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 P.f., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez:
2. a) naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych dotyczącym przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że połączenie spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. z C. Sp. z o.o. z siedzibą w. w trybie art 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. skutkowało również przejściem w trybie sukcesji generalnej (z mocy prawa) na spółkę przejmującą zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "...", położonej w [...], wydanego uprzednio na rzecz spółki przejmowanej, pomimo iż prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne w tym zakresie nie dawały podstaw do takich ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności faktycznych o charakterze prawnokształtującym;
3. b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., które uniemożliwiają dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie, jak również powodują brak możliwości dokonania oceny kasatoryjnej podstaw i motywów, na których oparł się Sąd I instancji formułując rozstrzygnięcie w tym zakresie z uwagi na wewnętrzną sprzeczność i niespójność treści samego uzasadniania, gdyż:
4. - z jednej strony WSA w Warszawie w treści uzasadnienia stwierdził, iż na gruncie regulacji k.s.h. "ustawodawca wprowadził zasadę sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i "ograniczonej" sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych", a jednocześnie wyraził pogląd, iż "polski ustawodawca przyjął szeroki zakres sukcesji uniwersalnej w przypadku połączeń, gdyż obejmuje ona nie tylko prawa i obowiązki prywatnoprawne, ale także, co do zasady, uprawnienia i obowiązki o charakterze publiczno-prawnym, wynikające w szczególności z decyzji administracyjnych, których adresatem była spółka przejmowana (spółki łączące się per unionem), czy wreszcie wyraził pogląd, iż "przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego"; powyższe zestawienie uzasadnia zatem stwierdzenie, iż wykluczają się one wzajemnie, a zarazem nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i toku rozumowania WSA w Warszawie, które legło u podstaw rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie z dn. 27 lutego 2017 r.,
5. - z jednej strony WSA w Warszawie w treści uzasadnienia stwierdził, iż "w niniejszej sprawie doszło do sukcesji generalnej to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy samego prawa", a zatem "organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji"; jednocześnie WSA w Warszawie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku twierdzi, iż "podmiot, który uzyskał z mocy prawa zezwolenie na prowadzenie apteki musi posiadać potwierdzenie przejścia zezwolenia ze spółki przejętej. Sytuacja ta jednoznacznie zatem świadczy o tym, iż sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest wystarczającym przepisem do prowadzenia apteki na podstawie zezwolenia przejętej spółki", które to stwierdzenia wykluczają się wzajemnie, a zarazem nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i toku rozumowania WSA w Warszawie, które legło u podstaw rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie z dn. 27 lutego 2017 r.
6. 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:
7. a) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie wskazanych powyżej norm prawnych polski ustawodawca przyjął, zarówno na gruncie stosunków cywilnoprawnych, jak i na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, jednolite i pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia 494 § 1 i 2 k.s.h. prowadzić powinna do wniosku, iż polski ustawodawca na gruncie stosunków cywilnoprawnych przyjął pełne obowiązywanie zasady sukcesji generalnej, natomiast na gruncie stosunków administracyjnoprawnych obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji prawnej, o czym zresztą przesądza explicite brzmienie art. 494 § 2 k.s.h., w dyspozycji którego wskazano ramy prawne statuujące zasadę ograniczonej sukcesji prawa, tj. sytuacje, w których ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.
8. b) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia organ powinien powołać jedynie art. 99 ust. 2 ustawy P.f. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. wskazuje, iż przepis art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu 494 § 2 k.s.h., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f.;
9. c) błędną wykładnię art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. poprzez przyjęcie interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczającej przejście zezwolenia na skarżącego pomimo naruszenia przez niego limitów ilości prowadzonych aptek ogólnodostępnych na terytorium danego województwa, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 494 § 1 i 2 k.s.h., art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. powinna prowadzić do odrzucenia takiego wyniku wykładni jako prowadzącej do sytuacji, w której łączenie spółek przedsiębiorcy stanowiłoby sposób na obejście dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 1-3 ustawy P.f.;
10. d) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa (w formie negatywnej) poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji do przedmiotowego stanu faktycznego przepisu art. 99 ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy P.f. i art. 494 § 1 i 2 k.s.h, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 ustawy P.f., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej, co miało mieć rzekomo miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowa subsumcja art. 99 ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawą P.f. oraz z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. powinna prowadzić do przyjęcia, iż - kierując się zasadami wykładni celowościowej i systemowej - art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 494 § 2 k.s.h., a co za tym idzie powinien być stosowany przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w celu ustalenia, czy nie zaistniała opisana w jego hipotezie sytuacja faktyczna, co w efekcie powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości zaistnienia tzw. ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej w stosunku do zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej [...], z uwagi na okoliczność, iż doszłoby wówczas do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f.;
11. e) niewłaściwe zastosowanie art. 99 ust. 2 ustawy P.f. w zw. z art. 494 § 2 k.s.h. co skutkowało niezastosowaniem art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia winien powołać jedynie art 99 ust. 2 ustawy P.f. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h., w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy powinna prowadzić do dokonania jego subsumcji do przepisów prawa wskazanych w art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawą P.f. zważywszy, iż przepis art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f. jest przepisem szczególnym, o którym mowa in fine w art. 494 § 2 k.s.h., i który to przepis wyklucza możliwość przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych art. 99 ust. 3 pkt 1-3 ustawy P.f.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną [..] wnosła o jej oddalenie.

W pismie z dnia 12 lutego 2018 r. [..] wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

A. Sp. z o.o. pismem z dnia 8 lutego 2018 r. przedstawiła nowe, jak wskazała, istotne okoliczności, wskazujące na prawidłowość stanowiska przyjętego przez stronę oraz Sąd I instancji, przemawiające za oddaleniem skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie.

Następnie pismem z dnia 21 lutego 2018 r. [..] podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i uzupełniła argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną o nowe okoliczności, a także ustosunkowała się do stanowiska [...] zawartej w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r.

Naczelny Sąd Administracy zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione.

Ze względu na charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te zmierzają do wykazania, że przepis art. 99 ust. 3 P.f. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 k.s.h., wykluczającym możliwość przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejętej na spółkę przejmującą w przypadku, gdyby w wyniku przejęcia spółki miało dojść do przekroczenia limitów koncentracji, wskazanych w art. 99 ust. 3 P.f. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Problem wykładni i stosowania art. 494 § 2 k.s.h. wiąże się z zagadnieniem sukcesji administracyjnoprawnej. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo są one nieprzenoszalne. Generalna zasada nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych doznaje pewnych ograniczeń, które jako wyjątki od zasady wynikać muszą z wyraźnej normy prawnej. Sukcesja w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych została przewidziana w art. 494 § 2 k.s.h., który stanowi, że "Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej".

Z zacytowanego przepisu wynika, że w sytuacjach w nim określonych, zasadą jest przejście na spółkę przejmującą zezwoleń, koncesji i ulg przyznanych spółce przejętej, a wyjątek od tej zasady musi wynikać z ustawy lub decyzji o przyznaniu tych zezwoleń, koncesji i ulg. Ponieważ nieprzejście zezwoleń, koncesji i ulg jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 494 § 2 k.s.h., przepis ustawy lub zapis decyzji wyłączający sukcesję musi być wyraźny, a nie dorozumiany.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przepisem wyłączającym przejście zezwolenia na prowadzenie apteki ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą jest przepis art. 99 ust. 3 P.f,. który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, (to jest zezwolenia na prowadzenie apteki) nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:

1. 1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi lub
2. 2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1 % aptek na terenie województwa;
3. 3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia językowa przepisów art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 P.f. nie pozwala na przyjęcie, że drugi z przywołanych przepisów jest przepisem, o którym mowa w art. 494 § 2 k.s.h., czyli przepisem stanowiącym, że na spółkę przejmującą nie przechodzą zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis art. 99 ust. 3 p.f. określa sytuacje, w których nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia w przypadkach przejęcia spółki.

Z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 P.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli sytuacji w której podmiot nabywa uprawnienie na mocy decyzji. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydając zezwolenie na prowadzenie apteki zobowiązany jest dokonać oceny szeregu przesłanek dotyczących podmiotu ubiegającego się o zezwolenia, w tym określonych w art. 99 ust. 3 P.f. Wspomniany przepis nie daje żadnej podstawy do badania tych przesłanek w sytuacji gdy do przejścia zezwolenia dochodzi na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., kiedy to spółka przejmująca nabywa zezwolenie z mocy prawa bez potrzeby i możliwości wydania w tej sprawie decyzji.

Ponadto należy podkreślić, że gdy ustawodawca wprowadza wyłączenie stosowania sukcesji wynikającej z art. 494 § 2 k.s.h. poprzez zapis ustawy, robi to sposób niebudzący wątpliwości. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzone zostało dopiero z dniem 25 czerwca 2017 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2017, 1015), mocą której w art. 99 dodano ustęp 2a, w którym w punkcie 1 wprost zapisano, że do zezwoleń na prowadzenie apteki nie stosuje się przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 k.s.h.

Dopiero zatem od wejścia w życie przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 P.f. przepis art. 494 § 2 k.s.h. nie ma zastosowania do zezwoleń na prowadzenie apteki.

W sytuacji, gdy wykładnia językowa przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, brak jest podstaw do stosowania kolejnych metod wykładni, w tym wykładni celowościowej. W rozpoznanej sprawie dokonana przez GIF wykładnia celowościowa przepisu art. 99 ust. 3 P.f. prowadziłaby do odczytania i zastosowania przepisu w sposób wprost sprzeczny z jego brzmieniem. Wykładni niezgodnej z brzmieniem przepisu nie można uzasadniać tym, że przyjęcie interpretacji art. 494 § 2 k.s.h. dopuszczającej przejście zezwolenia na skarżącą, pomimo naruszenia limitów ilości aptek ogólnodostępnych prowadzonych na terenie danego województwa, prowadzi do sytuacji, w której łączenie spółek stanowiłoby sposób na obejście dyspozycji art. 99 ust.

3. Przedstawione przez GIF okoliczności mogły stanowić uzasadnienie zmiany przepisów i wyłączenia stosowania art. 494 § 2 k.s.h. w odniesieniu do sukcesji zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, nie mogły natomiast stanowić podstawy dokonanej przez ten organ wykładni wskazanych przepisów.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznał za nieuzasadnione.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego NSA przypomina, że z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności tych zarzutów nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Sformułowany w punkcie 1 lit. a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń i przyjęcie, że połączenie spółek z o.o. A. i C. poprzez przeniesienie całego majątku drugiej ze spółek na C. skutkowało również przejściem w trybie sukcesji generalnej na spółkę przejmującą zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego uprzednio spółce przejmowanej, jest w istocie zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego art. 494 § 2 k.s.h. i art. 99 ust. 3 P.f. i wobec przedstawionej wyżej wykładni tych przepisów zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło też do naruszenia przepisów ustrojowych wymienionych w skardze kasacyjnej, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., które normują zakres działania sądów administracyjnych i dokonywanej przez nie kontroli działalności administracji publicznej, bowiem Sąd I instancji w tej sprawie przeprowadził wnikliwą i należytą kontrolę działań administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i zastosował środki określone w ustawie.

Nie jest uzasadniony również sformułowany w punkcie 1 lit. b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, ponieważ - wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu - uzasadnienie wyroku, pomimo pewnych braków, wyjaśniło istotę sprawy i stanowiło podstawę oceny instancyjnej zaskarżonego wyroku.

WSA trafnie określił istotę problemu wskazując, że sprowadza się ona do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia) spółek doszło do przejścia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą.

Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Sąd ten powołując się na treść przepisu art. 494 § 2 k.s.h. stwierdził, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Stwierdził, że w rozpoznanej sprawie doszło do sukcesji generalnej w wyniku czego zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy prawa.

Sąd wyjaśnił, że przez sukcesję generalną rozumie to, że na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Stanowisko WSA o przejściu na spółkę sukcesorkę z mocy prawa zezwolenia na prowadzenie apteki jest prawidłowe. Nie można Sądowi postawić zarzutu, że przejście to określił jako sukcesję generalną, w sytuacji gdy kodeks spółek handlowych nie zawiera definicji sukcesji generalnej.

Rację ma skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia o przyjęciu przez polskiego ustawodawcę szerokiego zakresu sukcesji uniwersalnej w przypadku połączeń, która obejmuje nie tylko prawa i obowiązki prywatno-prawne, ale także co do zasady uprawnienia i obowiązki o charakterze publiczno-prawnym wynikające w szczególności z decyzji administracyjnych, których adresatem była spółka przejmowana, przy równoczesnym stwierdzeniu o wprowadzeniu sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i "ograniczonej" sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych. Stwierdzenia te pomimo braku wzajemnej spójności, wobec jasnego sformułowania przez WSA stanowiska co do przejścia na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą przyznanego spółce przejmowanej zezwolenia na prowadzenie apteki oraz o braku podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 P.f. nie miały wpływu na możliwość dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie wykluczają się wzajemnie: zapis uzasadnienia, że wobec tego, że zmiana zezwolenia nastąpiła z mocy prawa organ nie był zobowiązany wydać w tym zakresie decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest wystarczającym przepisem do prowadzenia apteki na podstawie zezwolenia przejętej spółki.

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest przepisem wystarczającym do prowadzenia apteki na podstawie przejętego zezwolenia, co należy rozumieć w ten sposób, że spółka powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo do prowadzenia apteki przejętej. NSA podkreśla, że potwierdzenie istniejącego prawa nie jest tożsame z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki, czy jego zmianą poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki.

Nie budzi też wątpliwości, że stwierdzenie WSA o braku obowiązku organu do wydania decyzji, odnosi się do braku obowiązku wydania decyzji w zakresie wynikającym z wniosku strony, to jest decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie aptek posiadanego przez spółkę przejmującą.

Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. regulującego kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują również zwrotu kosztów postępowania sądowego jego uczestnikom.