Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 782/14, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S.A. w T. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie. Na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd orzekł o kosztach postępowania.
T. S.A. (dalej: Spółka) w dniu 14 sierpnia 2013 r. złożyła w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2007-2013 Działanie 2.3 Schemat A: Wsparcie instytucji otoczenia biznesu i transferu wiedzy, w odpowiedzi na konkurs nr 01/RPOWL/2.3A/2013 projekt pod nazwą "[...]". Projekt ten przeszedł procedurę kwalifikacyjną i został umieszczony na liście rezerwowej zatwierdzonej Zarządzeniem nr [...] Dyrektora LAWP z dnia 17 marca 2014 r. Kolejnym Zarządzeniem nr [...] z dnia 18 czerwca 2014 r. Dyrektor LAWP przyznał dofinansowanie projektowi zgłoszonemu przez skarżącego do konkursu. Przed podjęciem decyzji o podpisaniu umowy o dofinansowanie LAWP zażądał dodatkowych dokumentów, które zostały przez skarżącego doręczone.
Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r., Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (LAWP) poinformowała Spółkę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Podstawą odmowy podpisania umowy było stwierdzenie, że projekt przedstawiony przez skarżącą nie spełnienia ustanowionego dla konkursu kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej: "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne, umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem". LAWP wskazała, że zakres prac budowlanych, zaplanowanych do zrealizowania w ramach projektu, wymaga posiadania przez skarżącą pozwolenia na budowę.
W ocenie LAWP objęte projektem prace stanowią przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji. W niniejszej sprawie zmieniają się natomiast parametry użytkowe oraz techniczne istniejącego obiektu, tj. liczba wydzielonych pomieszczeń, wykucie otworów drzwiowych i okiennych w ścianach z cegieł, roboty rozbiórkowe ścian i stropodachu.
Poza elementami projektu technicznego wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, projekt techniczny przewiduje również wykonanie innych prac, które w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: prawo budowlane) również wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Jednym z elementów zamierzenia jest wykonanie instalacji hydrantowej, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej oraz klimatyzacji, a więc instalacji, w które budynek nie był wyposażony. W ocenie Agencji cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, dlatego za remont nie mogą być uznane roboty budowlane, w wyniku których powstaną nowe elementy.
Odwołując się do orzecznictwa LAWP podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, by projekt przedstawiony przez skarżącą mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. LAWP uznała protest Spółki za niezasadny. Agencja podniosła, że istotą oceny, w świetle art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. L 210 z 31.7.2006, str. 25, dalej: rozporządzenie 1083/2006) jest zweryfikowanie czy projekt przedstawiony do dofinansowania spełnia mające zastosowanie zasady krajowe i unijne, a kontrola projektu sprawowana jest przez instytucję zarządzającą lub działającą na jej odpowiedzialność instytucję pośredniczącą, także po zakończeniu postępowania konkursowego.
Odnosząc się do stwierdzonego w informacji z dnia [...] czerwca 2014 r. braku wymaganego pozwolenia na budowę, LAWP wskazała, że ocena prowadzona na podstawie art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady 1083/2006 musi uwzględniać, że o treści oraz zakresie dokumentów objętych wnioskami o dofinansowanie decydują podmioty aplikujące, zainteresowane wykazaniem, że ich projekty są wykonalne. W ocenie Agencji, zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
W ocenie LAWP, uzyskane przez Spółkę pismo Starosty Powiatowego w T. z dnia 30 grudnia 2013 r. nie wskazywało, która jednostka redakcyjna art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane miałaby stanowić w niniejszej sprawie podstawę do uznania, iż prace budowlane objęte projektem technicznym wpisują się w którykolwiek z wyjątków od zasady wyrażonej art. 28 ustawy. Po dokonaniu kwalifikacji elementów zamierzenia inwestycyjnego LAWP doszła do przekonania, że prace budowlane, zaplanowane do zrealizowania w ramach projektu, nie mogą być uznane za remont, ale stanowią przebudowę budynku.
Agencja nie uwzględniła również zarzutu skarżącej, iż opinia asesora zewnętrznego nie obejmowała stanu faktycznego sprawy po złożeniu przez skarżącą uzupełnienia dokumentów. Wyjaśnienia i dokumenty złożone w dniu 31 grudnia 2013 r. nie dezaktualizują wcześniej złożonego zamierzenia projektowego. Projekt techniczny nie uległ zmianie po dniu wyrażenia opinii przez asesora (4 grudnia 2013 r.). Podstawą ustalenia przez LAWP, iż dla realizacji projektu przedstawionego przez Spółkę wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę, był projekt techniczny z dnia 2 sierpnia 2013 r. oraz kwalifikacja zamierzenia w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane.
Uwzględniając skargę Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że okoliczność, czy na zakres robót budowlanych w budynku nr 2 określonym w złożonym projekcie budowlanym załączonym do wniosku wymagane jest zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, była przedmiotem oceny przed Zarządzeniem Dyrektora LAWP z dnia 17 marca 2014 r. w przedmiocie umieszczenia projektu na liście rezerwowej.
Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że zamiar przeprowadzenia robót budowlanych związanych z remontem istniejącego budynku nr 2 z wydzieleniem lokali biurowych i usługowych oraz wykonaniem dojść, dojazdów i placów postojowych zgłoszony został do Starosty T. dnia 5 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, który pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. poinformował skarżącą, że nie zgłasza sprzeciwu w tym przedmiocie. Dokumenty te stanowiły załącznik do wniosku o dofinansowanie. W trakcie oceny przedmiotowego wniosku LAWP uzyskała opinię w dziedzinie budowlanej z dnia 4 grudnia 2013 r., w której stwierdzono, że zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót nie zostało precyzyjnie określone.
Sąd podkreślił, że Starostwo Powiatowe w T. jest organem uprawnionym do wydawania pozwoleń na budowę, bądź też zgłaszania sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, co jednoznacznie wynika z przepisów prawa budowlanego. LAWP przed podpisaniem umowy o realizację projektu, nie podnosiła innych okoliczności, które uniemożliwiałyby jego realizację, ale wróciła do problemu pozwolenia na budowę, stwierdzając, że pierwotnie przeprowadzona ocena merytoryczna projektu, uznająca za wystarczające legitymowanie się przez skarżącego zgłoszeniem robót budowlanych, nie była prawidłowa. Podstawę do takiego stwierdzenia stanowiła ponownie opinia asesora zewnętrznego z dnia 4 grudnia 2013 r. Zdaniem Sądu przywoływane w tym przedmiocie tezy orzecznictwa NSA oraz piśmiennictwa nie mogą zmienić faktu, że jedynym organem uprawnionym do decydowania o pozwoleniu na budowę, bądź też zgłoszeniu robót budowlanych pozostaje Starostwo Powiatowe w T. Oceny tej nie może podważyć także okoliczność, że LAWP jako instytucja pośrednicząca w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. jest odpowiedzialna za zapewnienie, by do dofinansowania zostały wyłonione projekty, które spełniają ustawowe kryteria oraz odpowiadają mającym zastosowanie normom krajowym i wspólnotowym (art. 60 lit. a/ rozporządzenia).
Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotą oceny, w świetle art. 60 lit. a/ rozporządzenia 1083/2006, jest zweryfikowanie, czy dany projekt przedstawiony do dofinansowania, spełnia mające zastosowanie normy krajowe i unijne.
W ocenie Sądu odmowa podpisania umowy o dofinansowanie z powodu braku pozwolenia na budowę dokonana została z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) i posiada znamiona dowolności. Przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność są najważniejszymi zasadami, na których opierać się powinna ocena projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania (art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.).
Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono:
- • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 oraz 31 ust. 1 u.z.p.p.r poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie dokonana została z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów i posiada znamiona dowolności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przyjęcia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;
art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez nieprawidłowe przyjęcie (str. 6 uzasadnienia skarżonego wyroku, in fine), iż podstawę negatywnej oceny projektu skarżącej, na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie, stanowiła ponownie opinia asesora zewnętrznego z dnia 4 grudnia 2013 r.; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przyjęcia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak oznaczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.
- • naruszenie prawa materialnego:
art. 30a ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do przyjęcia (por. str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, in fine), iż kluczowe znaczenie dla oceny wniosku ma wynik pierwotnie przeprowadzonej przez LAWP oceny kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne, umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem ", art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2006 r., dalej: rozporządzenie 1083/2006), poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż kompetencje LAWP, jako instytucji pośredniczącej, do oceny projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej "Projekt, jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne, umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem" podlegają ograniczeniu ze względu na kompetencje Starosty Powiatowego w T., wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S.A. wniósł o jej odalnie oraz zasądznie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjuny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wznosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w sprawie niniejszej nie występuje. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określił jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera koniecznych elementów, bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwalają na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak na wadliwość uzasadnienia w pkt I.1. i I.2. petitum skargi kasacyjnej z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych bądź braki w zakresie wymogów ustawowych lecz polemizuje z przestawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu I instancji, twierdząc, że Sąd ten błędnie przyjął, iż odmowa podpisania umowy o dofinansowanie dokonana została z naruszeniem zasad przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.
Ponadto twierdzi, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż podstawę negatywnej oceny projektu na etapie poprzedzającym podpisanie umowy stanowiła opinia asesora zewnętrznego. W punkcie I.3. petitum skargi kasacyjnej jej autor stawia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Według strony skarżącej, Sąd nie wyjaśnił z jakich powodów uznał stanowisko LAWP za nieodpowiadające prawu a dodatkowo stanowisko Sądu I instancji zawiera sprzeczności, gdyż przyznając, że LAWP odpowiada za wyłonienie projektu, który spełnia kryteria ustawowe, jednocześnie podważa to uprawnienie do kompleksowej oceny wniosku aż do momentu podpisania umowy o dofinansowanie. Powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na jej podstawie można stwierdzić, że Sąd I instancji przyznaje, że LAWP jest nie tylko upoważniona ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów, jednak uznaje, że w tej sprawie organem uprawnionym do decydowania o pozwoleniu na budowę bądź też zgłoszeniu robót budowlanych jest Starostwo Powiatowe w T. W tej wypowiedzi Sądu I instancji nie ma sprzeczności, skoro w ramach kryterium "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym, tzn. ubiegający się o dofinansowanie posiada wystarczające zasoby techniczne, wiedzę oraz niezbędne decyzje administracyjne umożliwiające realizację projektu zgodnie z proponowanym harmonogramem" ubiegający się o dofinansowanie wypełniając to kryterium powinien przestawić stosowną decyzję właściwego organu i w ocenie Sądu I instancji brak sprzeciwu starosty wobec zamierzonych robót spełnia wymogi powyższego kryterium.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja przedstawiona na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako naruszenie art. 30a ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie, prowadząca do przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że kluczowe znaczenie dla oceny wniosku ma wynik pierwotnie przeprowadzonej oceny wniosku.
Zarzut powyższy z uwagi na sposób jego sformułowania jest niezrozumiały. Odwołując się do analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy jedynie wskazać, że Sąd I instancji w żadnym razie nie twierdził, że ważne znaczenie w niniejszej sprawie dla oceny wniosku ma pierwotna jego ocena. Ze stanowiska Sądu wynika jedynie, że w ramach kryterium "Projekt jest wykonalny pod względem organizacyjnym i technicznym" ubiegający się o dofinansowanie powinien przedstawić decyzję administracyjną i wymóg ten został zrealizowany poprzez przedstawienie braku sprzeciwu Starosty Powiatowego wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.
Stawiając zarzut naruszenia art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25), autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej jego wykładni przyjmując, że kompetencje LAWP do oceny projektu w zakresie spełnienia kryterium merytorycznej oceny w niniejszej sprawie podlegają ograniczeniu ze względu na kompetencje Starosty Powiatowego w T. wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane.
Odpowiadając na ten zarzut należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jedynym organem uprawnionym do decydowania o pozwoleniu na budowę bądź też zgłoszeniu robót budowlanych jest Starostwo Powiatowe w T. Faktu tego nie może podważyć okoliczność, że LAWP jako instytucja pośrednicząca w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest odpowiedzialna za zapewnienie, by do dofinansowania został wybrany projekt, który spełnia ustawowe kryteria oraz odpowiada mającym zastosowanie normom krajowym i wspólnotowym. W świetle norm krajowych kwestie prawno-budowlane należą do zakresu właściwych organów.
Zważywszy powyższe, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.