Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2582/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2243/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy [A.] sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca), przy ul. P. [...] prowadzącego apteki ogólnodostępne pod nazwą: [B.], [...] S., ul. P. [...] oraz [A.], [...] K., U. [...], utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie (dalej: WIF) z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie nakazania zaprzestania z dniem otrzymania decyzji prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne poprzez dokonywanie zakupu produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ wskazał, że w dniach [...] lutego- [...] marca 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przeprowadził kontrolę doraźną u przedsiębiorcy działającego pod firmą [C.] Sp. z o.o. (dalej: [C.), ul. D. [...], [...] S., prowadzącego apteki ogólnodostępne, z której to sporządzono protokół kontroli z dnia [...] lutego 2013 r. podpisany w dniu [...] marca 2013 r. przez przedstawiciela tej spółki bez zastrzeżeń.

W związku z w/w kontrolą dokonano sprawdzenia faktur za okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. w wyniku którego ustalono, że przedsiębiorca [C.] dokonywał sprzedaży produktów leczniczych na rzecz [A.] sp. z o.o., ul. P. [...], [...] S., prowadzącej apteki ogólnodostępne pod nazwą: [A.], [...] S., ul. P. [...] oraz [A.], [...] K., U. [...]. Przedmiotem obrotu, którego te faktury dotyczą, były m. in. produkty lecznicze takie jak: [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT nr [...]), [...] (np. faktura VAT [...]), [...] (no. faktura VAT nr [...]).

Organ podniósł, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca [C.] dostarczał produkty lecznicze do skarżącej, a zatem przedsiębiorca [A.] sp. z o.o. prowadził obrót hurtowy produktami leczniczymi, albowiem z definicji obrotu hurtowego wynika, że również zaopatrywanie się u podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., poz. 45, poz. 271 ze zm.; dalej p.f.), w tym przypadku innej apteki, jest uznane przez ustawodawcę za działalność hurtową. Strona nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, co powoduje, że nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Wskazał przy tym, że organ wywiódł, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 p.f., nie może być więc prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu zakupu produktów leczniczych od innych aptek ogólnodostępnych. Dokonywanie przez prowadzone przez stronę apteki ogólnodostępne zakupu produktów leczniczych od innej apteki ogólnodostępnej narusza art. 72 ust. 3 oraz 88 ust. 5 pkt 5 p.f.

Organ podkreślił, że strona nie kwestionuje zebranych w toku kontroli dowodów w postaci faktur VAT, stanowiących część akt sprawy, lecz że ich zebranie nastąpiło poza postępowaniem administracyjnym i wywiódł, że takie stanowisko jest nietrafne. Wskazał także, że nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość wykorzystania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez WIF prawidłowo zebranych dowodów świadczących, że odwołująca prowadziła zabroniony prawem obrót produktami leczniczymi.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [A.] sp. z o.o. w S. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że jak trafnie zwrócił uwagę organ zgodnie z art. 96 ust. 1 produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: na podstawie recepty; bez recepty; na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. WSA wskazał, iż apteka ogólnodostępna jest uprawniona do wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych wyłącznie w trybie określonym w art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Dokonywanie przez apteki ogólnodostępne zakupu produktów leczniczych od innej apteki ogólnodostępnej narusza powyższy przepis.

W ocenie Sądu I instancji, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że skarżąca dokonywała zakupu produktów leczniczych od przedsiębiorcy [C.] prowadzącego apteki ogólnodostępne, który to podmiot nie posiada zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. WSA wskazał przy tym, iż na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten wynika z treści przepisów regulujących obrót hurtowy. Zdaniem Sądu I instancji obrót hurtowy prowadzić może wyłącznie hurtownia, zgodnie z art. 72 ust. 1 p.f., a na jej prowadzenie niezbędne jest posiadanie zezwolenia w myśl art. 74 ust. 1 p.f.

WSA podniósł również, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 491/12, z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 p.f. wynika, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezzasadne. WSA podniósł, iż jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 14 października 2013 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż organ wszedł w posiadanie wszystkich faktur VAT będących podstawą decyzji z naruszeniem przepisów o prowadzeniu kontroli przedsiębiorcy, bez żadnej podstawy prawnej, po zakończeniu kontroli doraźnej dotyczącej obrotu produktami leczniczymi. Wskazał przy tym, iż w sprawie protokół kontroli został podpisany w imieniu kontrolowanego bez zastrzeżeń. Z uzyskanych w czasie kontroli przedsiębiorcy [C.] dokumentów w postaci faktur zakupu VAT dotyczących skarżącej wynika, że przedmiotem zakupu nie były specyfiki, o których mowa w art. 72 ust. 5 p.f., lecz produkty lecznicze, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, WIF powziął informację, że skarżąca dokonywała zakupu produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego. Skarżąca tych dowodów nie kwestionowała, nie wskazała bowiem, że faktury zebrane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały wadliwie wystawione bądź też nie dotyczą prowadzonej przez nią działalności.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nie ma on obowiązku dochodzenia prawdy materialnej poszukiwać bez końca dowodów mających potwierdzić dany fakt, jeżeli argumentów w tym zakresie nie dostarczyła sama strona i nie wskazała na istnienie w sprawie tych okoliczności. Zdaniem WSA, jeżeli skarżąca podważa prawdziwość zebranych przez organ I instancji dowodów stojąc na stanowisku, że spełniła wymagania prawne, to powinna udowodnić swoje stanowisko w trakcie prowadzonego przez organ postępowania odwoławczego, tym bardziej, że organ - przed wydaniem decyzji - wzywał skarżącą do zgłoszenia nowych wniosków dowodowych.

W ocenie Sądu I instancji, zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że dowody uzyskane w jednym postępowaniu administracyjnym mogą zostać wykorzystane w drugim postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji skarżąca w odwołaniu nie wskazała, w jaki sposób naruszenie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jak również na prowadzenie przez nią działalności tym niemniej organ odwoławczy uznał zarzut za zasadny, albowiem organ I instancji nie wskazał, zgodnie z art. 108 k.p.a., wartości, które mają być chronione poprzez wydanie decyzji.

Sąd I instancji wskazał przy tym, iż w konsekwencji, mając na uwadze, że skarżąca naruszyła podstawowe zasady działania apteki ogólnodostępnej, wskazane powyżej wskazane uchybienie organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia nakazującego zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi z podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne poprzez dokonywanie zakupu produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku i uznania, że istnieją podstawy do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej), mimo że organ dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty tj. faktury VAT, które zostały zgromadzone w innym, niedotyczącym skarżącej postępowaniu bez wiedzy i udziału skarżącej, co pozbawiło skarżącą możliwości brania czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w szczególności w stadium gromadzenia materiałów dowodowych, co uniemożliwiło skarżącej ocenę zgodności materiału dowodowego z prawem oraz jego przydatności dla niniejszego postępowania, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.; dalej u.s.d.g.) polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja Organu została wydana przez Organ bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz należytego wyjaśnienia sprawy, które to uchybienia prowadziły do:

1. - dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty, tj. faktury VAT, które zostały zgromadzone w innym, nie dotyczącym skarżącej postępowaniu bez wiedzy i udziału skarżącej,
2. - dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o dokumenty, tj. faktury VAT, które nie mogą stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu z powodu uzyskania ich w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w efekcie nieprawidłowego uznania okoliczności dokonywania przez skarżącą zakupów produktów leczniczych od podmiotu nie posiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego za udowodnioną i wydanie decyzji na podstawie okoliczności nie mających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,
3. - przerzucenia ciężaru dowodu przez organ na skarżącą wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na organie administracji,
4. - błędnego uznania, iż na podstawie treści protokołu kontroli z [...].2.2013 r. można dokonać ustaleń faktycznych dokonywania przez skarżącą zakupów produktów leczniczych od podmiotu nie posiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego za udowodnioną, oraz że został on podpisany przez upoważnioną osobę,
5. - zupełnego pominięcia faktu, iż skarżąca – jako podmiot prowadzący apteki ogólnodostępne – ma obowiązek zaopatrywać ludność w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 p.f., w związku z czym nie można wykluczyć w działalności skarżącej konieczności nabycia produktów z innych aptek, gdy np. niemożliwym jest natychmiastowe nabycie produktów od podmiotów prowadzących obrót hurtowy, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, ze zaskarżona decyzja organu została wydana w efekcie błędnego uznania, iż protokół kontroli z [...].02.2013 r. oraz faktury VAT zgromadzone w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym bez włączenia przez Organ w dozwolonej formie procesowej tych dokumentów do przedmiotowego postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja Organu została wydana w sposób powodujący zmniejszenie zaufania do organów Państwa, w szczególności poprzez oparcie decyzji na dokumentach niemogących stanowić dowodu w rozumieniu przepisów k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżona decyzja organu została wydana w efekcie prowadzenia postępowania przez organy i wydania decyzji z pominięciem przepisów prawa, w szczególności wykorzystania w sprawie dokumentów, tj. faktur VAT niemogących stanowić dowodów w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 77 ust. 6 u.s.d.g.), bez dopuszczenia ich w przewidzianej prawem formie procesowej, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu charakteryzuje wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającą na nieodniesieniu się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej, a mianowicie nieodniesienie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z [...] marca 2014 r. (uzupełnieniu do odwołania) dotyczących braku włączenia przez organ I instancji w dozwolonej formie procesowej dokumentów w postaci faktur VAT do przedmiotowego postępowania administracyjnego i tym samym naruszenia art. 123 k.p.a. oraz powołanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f., oraz istniejącej sprzeczności treści uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem (organ uznał nieprawidłowość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzję w pkt. 2 i jednocześnie utrzymał decyzji w tym punkcie w mocy), art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że zaskarżoną decyzją organ wadliwe utrzymał w mocy w całości decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia [...].01.2014 r., [...], podczas gdy z uwagi na jej wadliwość zasadnym było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także nie uchylił decyzji w części (tj. w zakresie niewłaściwego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – pkt 2 decyzji Organu I Instancji) mimo podzielenia zarzutu skarżącej w tym zakresie, art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak precyzyjnego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Organ przepisów: tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 107 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 i art. 96 ust. 1 p.f. (w zakresach precyzyjnie wskazanych w uzasadnieniu zarzutu, zawartym w pkt. III uzasadnienia skargi), co miało istotny wynik na wynik sprawy albowiem nie pozwala na ustalenie, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut skarżącej za niezasadny, skoro jej skarga została oddalona, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] pomimo jej oczywistej wadliwości i istnienia przesłanek do jej uchylenia (o których szerzej w uzasadnieniu niniejszej skargi),
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
7. a) art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu jako dopuszczalnych dowodów w niniejszym postępowaniu dowodów (faktur VAT) zgromadzonych w toku kontroli przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie [...] z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy [C.],
8. b) art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 i art. 96 ust. 1 p.f. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do:
9. - błędnego uznania, iż skarżąca dokonywała zakupów produktów leczniczych od podmiotu nieposiadającego zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego,
10. - niewłaściwego uznania, iż dokonywanie zakupów produktów leczniczych od podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne jest zabronione przez przepisy p.f., mimo iż żaden przepis nie statuuje takowego zakazu,
11. - niewłaściwego uznania, iż skarżąca dopuściła się naruszenia art. 72 ust. 1 i 3 i art. 74 p.f. podczas, gdy skarżąca nie prowadziła ani hurtowni farmaceutycznej, ani obrotu hurtowego,
12. - niewłaściwego uznania, iż skarżąca dopuściła się naruszenia art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f. podczas, gdy przepis ten nie kreuje żadnego zobowiązania dla podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne,
13. - błędnego uznania, iż wystarczającą przesłanką do wydania decyzji jest sama "hipotetyczna możliwość wystąpienia zagrożenia" bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punkcie 1 podpunkt a, b, c, d, e, f, g, i oraz w punkcie 2 podpunkt a i b petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów wskazujące, iż zostały zgromadzone w sposób zgodny z prawem dowody uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia apteki przez kasatora.

Z akt sprawy wynika, że w dniach od 27 lutego do 14 marca 2013 roku organ przeprowadził kontrolę w spółce [C.] Spółce z o.o. z siedzibą w S. prowadzącą cztery apteki ogólnodostępne. Z kontroli, w dniu [...] lutego 2013 roku został sporządzony protokół, który został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę reprezentującą kontrolowanego przedsiębiorcę. Protokół z kontroli wraz załącznikami oraz faktury VAT zostały włączone do akt postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Zgromadzony materiał dokumentacyjny wskazywał, że skarżąca spółka, prowadząca dwie apteki ogólnodostępne, nabywała od spółki [C.] spółki z o.o. z siedzibą w S., prowadzącą cztery apteki ogólnodostępne, produkty lecznicze szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że istota problemu prawnego, który w niniejszej sprawie wystąpił, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy prawa dopuszczają prawną możliwość obrotu produktami leczniczymi pomiędzy aptekami ogólnodostępnymi, a tym samym czy handel hurtowy produktami leczniczymi może być prowadzony w aptekach ogólnodostępnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny dawał podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec skarżącej spółki w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia apteki.

W związku z powyższym podkreślić należy, że Prawo farmaceutyczne, regulujące m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do całkowicie błędnych wniosków. Powołana ustawa ustanawia zasadę ogólną, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie (art. 65 ust. 1 p.f). Już z tego sformułowania wynika, że na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne (vide wyrok NSA z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt II GSK 632/13, wyrok NSA z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt II GSK 1030/13 niepublikowane).

Podkreślić należy, że przepisy Prawa farmaceutycznego zawierają definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3 p.f.). Ta definicja związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze. Definicja ta jest jednoznaczna i wynika z niej, że zaopatrywanie m.in. hurtowni i aptek jest obrotem hurtowym. Z treści art.72 ust.1 p.f. wynika jednoznacznie, że obrót hurtowy prowadzić mogą wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, zaś z art. 74 ust. 1 p.f. wynika, że prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wymaga zezwolenia. Z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 p.f. wynika natomiast, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni farmaceutycznej jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. Z powołanych przepisów wynika wprost, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten nie wynika z treści art. 86 i 87 p.f. regulującego działalność aptek, tylko z treści przepisów regulujących obrót hurtowy (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 p.f.), zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne.

Skoro bowiem obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne, to oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne.

Powyższe regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że zakup produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną może być dokonany wyłącznie w hurtowni farmaceutycznej, a obrót produktami leczniczymi między aptekami musi być uznany za niedozwolony obrót hurtowy. Oznacza to, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż przesłanką warunkującą wydanie zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy strona wnosząca skargę kasacyjną jako przedsiębiorca prowadzący apteki ogólnodostępne dokonywał zakupu produktów leczniczych w innej aptece.

Trafnie ocenił Sąd I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci włączonego do akt postępowania administracyjnego protokołu z kontroli wraz z załącznikami i fakturami VAT stanowił dowód, że skarżąca spółka, prowadząca jako przedsiębiorca apteki ogólnodostępne, kupowała produkty lecznicze od spółki, w której przeprowadzono kontrolę i która to spółka prowadziła apteki ogólnodostępne. Ta stwierdzona okoliczność faktyczna stanowiła o wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazać należy, że aby można było na podstawie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. zdyskwalifikować dowody przeprowadzone w trakcie kontroli muszą być spełnione dwa warunki. Pierwszy warunek to stwierdzenie tegoż naruszenia w trakcie kontroli przepisów tej ustawy, z uwagi na to, że przepisy te mają w stosunku do podatników będących przedsiębiorcami charakter lex specialis w stosunku do unormowań dotyczących kontroli uregulowanych w Ordynacji podatkowej (vide wyrok NSA z dnia 5.10. 2010 r., sygn. akt I GSK 971/09 niepublikowany). Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia powyższym przepisom, należy ocenić, czy te uchybienia miały istotny wpływ na wynik kontroli. Pamiętać bowiem należy, że nie każde naruszenie przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej wywołuje skutki określone w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Taki wpływ wywierają jedynie te uchybienia, które w istotny sposób rzutują na wynik kontroli.

W ocenie NSA brak jest podstaw, aby uznać zarzut błędnej wykładni art.77 ust. 6 u.s.d.g za zasadny z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze należy wyraźnie wskazać, że Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej bowiem nie dokonywał jego wykładni i po drugie podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika aby wykazano, że zostały spełnione warunki, o których wyżej była mowa.

Z przedstawionych wyżej powodów nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 2 podpunkt b petitum skargi kasacyjnej, bowiem organy administracji, a następnie Sąd I instancji zrozumiały i zastosowały prawo materialne w sposób właściwy.

Zdaniem NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08.2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.