Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 1 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 298/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w P. ("Fundacja") na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.
Ze stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Sądu
I instancji wynikało, że A. [...] października 2010 r. zawarła z Samorządem Województwa Wielkopolskiego umowę o dofinansowanie projektu pt. "Bezrobocie? Nie, dziękuję! – program aktywizacji zawodowej" o nr [...], zmienionej aneksem nr [...] z [...] stycznia 2011 r. ("Umowa") na podstawie, której przyznano skarżącej dofinansowanie w wysokości 971.292,71 zł. Projekt był realizowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL), Priorytet VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie, Poddziałanie 6.1.1 Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy, w okresie jego realizacji od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.
W dniach [...] - [...] maja 2013 r. w Fundacji została przeprowadzona kontrola m.in. postępowań wszczętych w dniach: [...] lutego 2011 r. na wyłonienie wykonawcy planowanego do udzielenia zamówienia w zakresie: przeprowadzenia zajęć merytorycznych (tj. zapewnienia obsługi trenerskiej na potrzeby zadań: Indywidualny Plan Działania (IPD), warsztaty z zakresu poszukiwania pracy oraz elastycznych form zatrudnienia i równości szans na rynku pracy, bilans uczestnictwa w projekcie), obsługi cateringowej, zapewnienia materiałów warsztatowych dla wszystkich uczestników ww. warsztatów, sal szkoleniowych do przeprowadzenia IPD i ww. warsztatów, usługi pośrednictwa pracy poprzez zatrudnienie pośrednika pracy na potrzeby realizacji IPD, zapewnienia usługi psychologicznej poprzez zatrudnienie psychologa na potrzeby realizacji IPD, doradztwa zawodowego poprzez zatrudnienie doradcy zawodowego na potrzeby realizacji IPD oraz [...] grudnia 2011 r. na wyłonienie wykonawcy planowanego do udzielenia zamówienia w zakresie przeprowadzenia zajęć merytorycznych (tj. zapewnienia obsługi trenerskiej na potrzeby zadań: Indywidualny Plan Działania (IPD), warsztaty z zakresu poszukiwania pracy oraz elastycznych form zatrudnienia i równości szans na rynku pracy), obsługi cateringowej, zapewnienia materiałów warsztatowych dla wszystkich uczestników ww. warsztatów, sal szkoleniowych do przeprowadzenia IPD i ww. warsztatów, usługi psychologicznej poprzez zatrudnienie psychologa na potrzeby realizacji IPD, doradztwa zawodowego poprzez zatrudnienie doradcy zawodowego na potrzeby realizacji IPD, realizacji kursów zawodowych w ramach tzw. dotacji szkoleniowych.
Jako podstawowe kryteria oceny ofert skarżąca założyła: cenę - waga kryterium: 50%, kwalifikacje trenerów - waga kryterium: 25% (potencjalny wykonawca miał załączyć stosowne dokumenty celem oceny kryterium), doświadczenie w zakresie realizacji kursów lub szkoleń w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) - waga kryterium: 25% (potencjalny wykonawca miał załączyć stosowne dokumenty celem oceny kryterium), dopuszczając jednocześnie składanie ofert częściowych.
W wyniku kontroli obu postępowań w zakresie zasady konkurencyjności stwierdzono, że Fundacja nie dostosowała kryteriów oceny ofert do opisu przedmiotu zamówienia w związku z możliwością składania ofert częściowych, tj. nie określiła jakie kryteria odnoszą się do poszczególnych części zamówienia, co w opinii kontrolujących miało skutek w postaci określenia w przypadku niektórych części postępowania kryteriów oceny ofert, które dyskryminują udział podmiotów. Za niezasadne uznano stosowanie kryteriów oceny ofert, tj.: doświadczenie w realizacji szkoleń w ramach projektów EFS czy kwalifikacji trenerów w odniesieniu do wyboru wykonawcy m.in. do usługi w postaci wynajmu sal czy cateringu. Działanie skarżącej uznano za niezgodne z pkt 2.2.7 Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 21 grudnia 2010 r. ("Zasady") oraz pkt 3.1.3 Wytycznych z 22 listopada 2010 r.
W związku ze stwierdzeniem wydatków niekwalifikowalnych, Fundacja została wezwana pismem z [...] listopada 2013 r. do zwrotu kwoty głównej w wysokości 158.792,50 zł oraz odsetek naliczanych jak dla zaległości podatkowych. W związku z brakiem zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych [...] stycznia 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne. W konsekwencji Zarząd Województwa Wielkopolskiego decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] określił Fundacji kwotę do zwrotu w wysokości 158.792,50 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm.; dalej "u.f.p."), art. 24 ustawy z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2014.379), art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z 6 grudnia o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2009.84.712 ze zm.; dalej "z.p.p.r"), art. 104 ust. 1 w zw. z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz § 3 ust. 2 lit. F Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach POKL nr KL/WP/2007/1 zawartego 22 czerwca 2007 r. Pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa Wielkopolskiego (ze. zm.).
Organ I instancji wymienił zaplanowane przez skarżącą wydatki wynikające ze szczegółowego budżetu projektu. Łączna wartość pozycji budżetowych wyniosła 495.500 zł. Zgodnie z sekcją 3.1.3 pkt 1b w zw. z podsekcją 3.1.3.1 pkt 1 Wytycznych oraz § 20 Umowy, beneficjent był zobowiązany do zastosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto. Fundacja, [...] lutego 2011 r., wszczęła pierwszą procedurę w ramach zasady konkurencyjności wysyłając zapytanie ofertowe do trzech wybranych przez siebie podmiotów, zamieszczając je jednocześnie na swojej stronie internetowej. W odpowiedzi skarżąca otrzymała tylko jedną ofertę, którą wybrała uznając ją za kompletną pod względem formalnym i mieszczącą się w budżecie projektu. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Fundacja zawarła z wyłonionym wykonawcą umowę na kompleksową realizację zadań w ramach projektu.
Wysokość zarówno łącznej kwoty wynagrodzenia (495.500 zł), jak i poszczególnych kwot należnych za wykonanie poszczególnych zadań w ramach zamówienia, odpowiadały pozycjom budżetowym. Podobną procedurę Fundacja wszczęła [...] grudnia 2011 r. W procedurze tej wyłoniony został ten sam wykonawca, który wykonywał już zamówienie udzielone w kwietniu 2011 r., z którym zawarto umowę za łącznym wynagrodzeniem w wysokości 141.050 zł brutto.
W opinii organu w obu przypadkach udzielono jednego zamówienia, w ramach którego wykonawcy zlecono wykonanie określonych, ściśle ze sobą powiązanych zadań/czynności składających się na jedną funkcjonalną całość. Zadania "towarzyszące", polegające na zapewnieniu sal szkoleniowych, materiałów warsztatowych czy obsługi cateringowej, były ściśle związane z działaniami merytorycznymi, naturalnie je uzupełniającymi i w tym zakresie również koniecznymi do wykonania. Sale szkoleniowe i materiały warsztatowe potrzebne były do przeprowadzenia zlecanych podmiotowi zewnętrznemu szkoleń i warsztatów, podczas których to świadczona miała być także obsługa cateringowa.
Natomiast wsparcie psychologa, doradcy zawodowego i pośrednika pracy stanowiły elementy ścieżki udzielanego uczestnikom wsparcia. W kontekście powyższego, o ocenie organu I instancji, stosowanie kryterium odnoszącego się do kwalifikacji trenerów do usług wykonywanych w ramach zaplanowanego do udzielenia zamówienia, a dotyczących obsługi cateringowej, zapewnienia sal szkoleniowych oraz materiałów warsztatowych i żądanie w tym zakresie przedłożenia stosownych dokumentów było jak najbardziej niezasadne z punktu widzenia charakteru części zlecanych usług. Powyższe wynikało z naruszenia zasady konkurencyjności wynikającego z niedostosowania kryteriów wyboru ofert do możliwości składania ofert częściowych. Beneficjent tym samym ograniczył możliwość złożenia oferty przez podmioty zainteresowane wykonaniem zamówienia, które nie były w stanie dociec sensu niejasno określonych oczekiwań Fundacji co do potencjału wykonawców.
Zdaniem organu niezasadne było również stosowanie w ramach przeprowadzonych procedur kryterium odnoszącego się do posiadania przez potencjalnych wykonawców doświadczenia w realizacji szkoleń czy kursów w ramach projektów EFS.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zgodził się ze stanowiskiem, że w obu zakwestionowanych postępowaniach występuje jedno zamówienie w ramach, którego wykonawcy zlecono wykonanie określonych, ściśle ze sobą powiązanych zadań i czynności składających się na jedną funkcjonalną całość. Zdaniem Ministra, odrębne zamówienia występują wtedy, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwym jego nabycie czy zrealizowanie przez tego samego wykonawcę w tym samym czasie. Natomiast w przypadku, gdy udzielane zamówienia mają to samo przeznaczenie oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania czy realizacji w tym samym czasie przez jednego wykonawcę, to należy uznać, że występuje jedno zamówienia.
Organ II instancji podkreślił, powołując się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (rozdz. 3.1.3 pkt 2) z 22 listopada 2010 r., obowiązek przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców.
W ocenie Ministra, na podstawie § 13 Umowy, prawidłowo uznano całość wydatków związanych z danymi zamówieniami za niekwalifikowalne w zw. z naruszeniem § 20 Umowy oraz pkt 2 sekcji 3.1.3 Wytycznych. W konsekwencji ustalono wymiar korekty w maksymalnym zakresie, to znaczy uznano za niekwalifikowalne całości wydatków poniesionych w związku z zakwestionowanymi zamówieniami, tj. w wysokości odpowiadającej 25% wartości faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla przedmiotowych zamówień-wykazanych we wnioskach o płatność.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I Instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że charakter wskazanych usług przemawia za tym, by uznać, iż wszystkie one służyły realizacji jednej szeroko rozumianej usługi szkoleniowej. Wskazał na art., 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.2013.907 ze zm; "p.z.p."). Podniósł, że dla oceny czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem czy też z celowym podziałem go na kilka części znaczenie ma: 1. tożsamość przedmiotowa i funkcjonalna zamówienia, która pozwala na wyodrębnienie zamówień przedmiotowo zbliżonych lub takich, które tworzą funkcjonalną całość;
- 2. tożsamość czasowa oznaczająca możliwość udzielenia lub realizacji zamówienia w tym samym czasie;
- 3. tożsamość podmiotowa, która obejmuje możliwość realizacji zamówienia przez jednego wykonawcę. Zdaniem Sądu, zapewnionych uczestnikom szkoleń usług w postaci noclegów oraz wyżywienia na czas trwania szkolenia nie można potraktować jako oderwanych od świadczonej usługi szkoleniowej, skoro to właśnie jej realizacja wymogła na skarżącej jako zamawiającym konieczność zapewnienia miejsca, gdzie szkolenie może być przeprowadzone, a także zapewnienie pobytu uczestników i ich wyżywienie. Bez udostępnienia tych usług uczestnikom projektu, udział w szkoleniu byłby zasadniczo niemożliwy albo co najmniej poważnie utrudniony. W kwestii dostarczenia materiałów szkoleniowych, Sąd wskazał za organem, że ich treść musi być ściśle związana z programem samego szkolenia i stanowić jego przedmiotowe uzupełnienie. Zdaniem Sądu usługę wydruków certyfikatów ukończenia kursów, należy również uznać za ściśle powiązaną z samym szkoleniem. Certyfikat potwierdza bowiem uczestnictwo i ukończenie konkretnego kursu przeprowadzonego w danym zakresie przez określony podmiot. Sąd wskazał, że przedmiotowe zamówienia cechowała również tożsamość czasowa i podmiotowa. Jako zamówienie realizowane "w tym samym czasie" należy niewątpliwie potraktować umowy realizowane w okresie realizacji projektu. Zamówienia, których dotyczą zakwestionowane postępowania zostały udzielone w zbliżonym czasie, ponadto zaś przed wszczęciem wskazanych postępowań skarżąca miała świadomość i zamiar udzielenia wielu zamówień obejmujących ten sam przedmiot, a zatem nie było tak, by potrzeba udzielenia dalszych zamówień powstała u skarżącej dopiero na pewnym etapie realizacji projektu, po przeprowadzeniu postępowań wcześniej zaplanowanych. Ostatnim kryterium uznania poszczególnych zamówień za część jednego zamówienia jest okoliczność, że zamówienia te mogły zostać wykonane przez jednego wykonawcę. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wykazały, że na rynku działają podmioty, które w ramach organizowanych szkoleń zapewniają zarówno przeprowadzenie zajęć merytorycznych, jak i organizację szkoleń od strony technicznej polegające na zapewnieniu materiałów dydaktycznych, odpowiedniego miejsca do przeprowadzenia szkolenia, miejsca zakwaterowania dla uczestników szkolenia oraz cateringu dla osób uczestniczących w szkoleniu.
Sąd podzielił również stanowisko organu w kwestii naruszenia przez skarżącą zasady konkurencyjności poprzez niedostosowanie kryteriów oceny ofert do opisu przedmiotu zamówienia, a także zastosowanie kryterium kwalifikacji trenerów i doświadczenia w realizacji szkoleń, czy kursów w ramach projektów EFS, które to kryteria, w ocenie organu były dyskryminujące. W sytuacji, gdy skarżąca nie określiła której części zamówienia miałby dotyczyć wymóg posiadania kwalifikacji trenerskich, podmioty zainteresowane wzięciem udziału w postępowaniu nie mogły zakładać, że wymóg ten dotyczy wyłącznie usługi przeprowadzenia kursu.
Z kolei stawianie wykonawcy warunku doświadczenia w projektach w ramach EFS nie wiąże się de facto z warunkami niezbędnymi do realizacji zamówienia, warunek ten odnosi się bowiem wyłącznie do źródła finansowania zamówienia, nie zaś doświadczenia niezbędnego do zrealizowania danego zamówienia.
Podsumowując Sąd wskazał, że skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności, co stanowiło podstawę do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
II
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
- a. art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. przez rozstrzygnięcie, że skarżąca dopuściła się naruszenia procedury obowiązującej przy udzielaniu zamówienia na podstawie "zasady konkurencyjności" określonej w dokumencie "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL" oraz "Zasady finansowania POKL";
- b. naruszenie "Zasad finansowania POKL" oraz "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL", jak również postanowień Umowy poprzez błędną interpretację tzw. przesłanki tożsamości przedmiotowej i podmiotowej, których wystąpienie jest niezbędne do przyjęcia, że w sprawie będącej przedmiotem skargi mamy do czynienia z zamówieniem tego samego rodzaju (co doprowadziło do wniosku, że skarżąca naruszyła procedurę udzielania zamówień).
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku prawo zamówień publicznych (art. 32 p.z.p.), która w stosunku do skarżącej nie znajduje zastosowania, bowiem skarżąca jako tzw. podmiot prywatny (nie będący jednostką sektora finansów publicznych, ani żadnym podmiotem, o którym mowa w art. 3 p.z.p.) jest zobowiązana do stosowania tzw. "zasady konkurencyjności";
- b. nie ustalenie przez Sąd, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tj. w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy orzekaniu okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą, które mogły mieć wpływ na ustalenie występowania w sprawie tzw. tożsamości przedmiotowej – gdzie zgodnie z obowiązującym w tym zakresie stanowiskiem m.in. Urzędu Zamówień Publicznych nie można opowiedzieć się za szerokim rozumieniem występowania tej przesłanki oraz tożsamości podmiotowej - gdzie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami ustalenie tożsamości podmiotowej musi opierać się na analizie określonego rynku, branży, czyli na okolicznościach faktycznych danej sprawy), co doprowadziło do wysnucia błędnych wniosków odnośnie braku obowiązku stosowania przez skarżącą w przedmiotowej sprawie "zasady konkurencyjności" w ramach (POKL). Na marginesie skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się (m.in. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05), że zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed WSA, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a, zatem do rozważania pozostały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 ustawy p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych w wysokości 158.792,50 zł wraz z odsetkami stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi Fundacji na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że środki finansowe przyznane na realizację projektu pn. "Bezrobocie? Nie, dziękuję! – program aktywizacji zawodowej" wykorzystane zostały przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w zakresie kwalifikowalności wydatków w wysokości 158.792,50 zł na zakup usługi szkoleniowej oraz związanej z nią usługi hotelowej obejmującej zakwaterowanie, najem pomieszczeń i wyżywienie dla uczestników projektu poniesionych z naruszeniem zasady konkurencyjności, a w konsekwencji po trzecie, wobec bezskuteczności wezwania do zwrotu środków, wydanie decyzji określającej kwotę zwrotu dofinansowania ze środków unijnych w wysokości 158.792,50 zł.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.
W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wymaga przy tym przypomnienia, że o skuteczności tych zarzutów nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 ustawy p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego, zdaniem skarżącej, jego uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się, między innymi, w wyeksponowaniu zasadniczych - z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia - elementów tychże ustaleń. Sąd I instancji wskazał również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, co w tym względzie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.
W ramach omawianego zarzutu skarżąca zarzuca powołanie przez Sąd jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarzutu art. 32 p.z.p. W tym zakresie należy wskazać, że Sąd, wbrew twierdzeniom skarżącej, powołując się w swych rozważaniach na ten przepis nie uczynił go podstawą prawną wydanego orzeczenia. Cele postępowań prowadzonych zgodnie z zasadą konkurencyjności są zbliżone do tych przewidzianych dla postępowań przetargowych uregulowanych ustawą p.z.p., a celami tymi jest zapewnienie uczciwej, wolnej konkurencji, przyjmuje się powszechnie, że regulacje wykształcone w ramach stosowania ustawy p.z.p. znajdują odpowiednie zastosowanie również do zasady konkurencyjności.
W związku z tym, Sąd dokonując analizy przedmiotowej sprawy i oceny zasadności dokonania przez skarżącą podziału zamówienia na części, posiłkował się regulacjami obowiązującymi w ramach ustawy p.z.p. W konsekwencji przytoczenia w treści uzasadnienia brzmienia przepisu art. 32 p.z.p. nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania. Skarżąca ponadto w żaden sposób nie wykazała, aby zarzucane naruszenie wywarło jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawia to skarga kasacyjna.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, organy rozważyły przedstawione przez stronę argumenty, a także zbadały wszystkie dowody składające się na materiał stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Organy dokonały następnie analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przeprowadziły wyczerpującą wykładnię przepisów oraz regulacji obowiązujących skarżącą i j poddały zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnej ocenie, zgodnej z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje na to, że skarżąca w rzeczywistości nie zarzuca organom zaniechania podjęcia określonych czynności w sprawie, ale zaniechanie podzielenia stanowiska skarżącej co do oceny, czy udzielane przez skarżącą zamówienia na usługi szkoleniowe cechowała tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, czy też nie. W związku z powyższym, omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Nieuzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Ustawa o finansach publicznych normuje zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl art. 184 tej ustawy wydatki związane z realizacją programów i projektów z ww. środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;
- 2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184;
- 3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych zawarte zarówno w umowie jak i Wytycznych zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r., do których stosowania zobowiązała się skarżąca podpisując przedmiotową umowę (§ 3 ust. 4 umowy).
Zgodnie z sekcją 3.1.3 pkt 1b w zw. z podsekcją 3.1.3.1 pkt 1 Wytycznych oraz § 20 Umowy, beneficjent jest zobowiązany do zastosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto.
W niniejszej sprawie organ ustalił, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, że wartość zamówienia udzielonego przez skarżącą spełniała powyższe kryterium. Określenie takiej wartości zamówienia stanowiło natomiast konsekwencję ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z jednym zamówieniem realizowanym w ramach kilku projektów, a nie jak uznała skarżąca z wieloma, odrębnymi zamówieniami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, wyrażony w ślad za organem, że na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z jednym zamówieniem dotyczącym usługi szkoleniowej. Pozostałe usługi: hotelowa czy cateringowa są jedynie z nią związane, niejako uzupełniają ją. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówiąc o "jednym zamówieniu" należy w istocie używać pojęcia "zamówienie tego samego rodzaju". Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. Taką analizę przeprowadził organ, a Sąd I instancji słusznie uczynił aprobując stanowisko organu jasno wyrażone w podjętych rozstrzygnięciach. O tożsamości usług zlecanych dla danego projektu a więc o tym, czy w ramach umów realizowane było jedno zamówienie, decyduje to czy zamówienie objęte umowami w ramach danej usługi, w danym projekcie, obejmowało świadczenia o takim samym lub podobnym przeznaczeniu, służące realizacji przejętego celu, czy było możliwe lub konieczne do udzielenia w tym samym czasie oraz czy jednocześnie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę na danym rynku.
Zgodnie, bowiem z utrwalonym w doktrynie i literaturze zamówień publicznych stanowiskiem, zamawiający powinien traktować, jako jedno zamówienie takie zamówienia, które spełniają jednocześnie następujące cechy: 1) mają takie same (lub podobne) przeznaczenie tj. gdy posiadają zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze;
- 2) są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia (tożsamość przedmiotowa zamówienia);
- 3) istnieje możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa zamówienia), a obok związku funkcjonalnego zachodzi między nimi również związek czasowy (tożsamość czasowa zamówienia), tj. zamówienia te mogą być nabywane w dającej się przewidzieć określonej perspektywie czasowej (por. też wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2308/14). Wystarczy wskazać, że niewątpliwie szkolenia obejmujące taka samą lub podobną tematykę, prowadzone dla określonej grupy odbiorców, jeżeli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę, należy traktować, jako jedno zamówienie, którego wartość powinna być oszacowana łącznie. Podobnie nie można uznać, że zapewnienie uczestnikom szkoleń noclegów oraz wyżywienia na czas trwania szkolenia było oderwane od świadczonej usługi szkoleniowej. Bez udostępnienia tych usług uczestnikom projektu, udział w szkoleniu byłby co najmniej utrudniony, a nawet niemożliwy. Z kolei materiały szkoleniowe stanowią bazę merytoryczną wykładów, co uzasadnia pogląd, że zapewnienie materiałów szkoleniowych oraz certyfikatów ukończenia kursów to zadania ściśle związane z usługą szkoleniową
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowy jest więc pogląd Sądu I instancji, że podzielone przez skarżącą zamówienia spełniały w rzeczywistości kryteria tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, wobec czego uzasadnione było zakwalifikowanie tych zamówień, jako jednego zamówienia, co w efekcie nakazywało Sądowi I instancji zaakceptować pogląd organu, że wartość zamówień przekraczała wartość 14.000 Euro, a zatem była konieczność stosowania przez skarżącą zasady konkurencyjności.
Organ ustalił natomiast, co prawidłowo zaaprobował Sąd I Instancji, że skarżąca naruszyła tę zasadę poprzez niedostosowanie kryteriów oceny ofert do możliwości składania ofert częściowych, tj. nie określiła jakie kryteria odnoszą się do poszczególnych części zamówienia. Zastosowanie bowiem takich kryteriów jak kwalifikacja trenerów, doświadczenie w realizacji kursów lub szkoleń w stosunku do takich usług jak catering, wynajem sal czy wydruk materiałów szkoleniowych, budzi bowiem wątpliwości w kontekście rodzaju tych usług. Naruszenie zasady konkurencyjności przez skarżącą ponadto nastąpiło poprzez zastosowanie dyskryminującego kryterium w postaci doświadczenia w realizacji kursów i szkoleń w ramach projektów EFS. W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że stawianie wykonawcy warunku doświadczenia w projektach EFS nie wiąże się w rzeczywistości z warunkami niezbędnymi do realizacji zamówienia.
Warunek ten odnosi się bowiem do źródła finansowania zamówienia. Źródło finansowania projektu nie jest natomiast powiązane z przedmiotem zamówienia i faktycznie stanowi dodatkowe kryterium, oderwane od przedmiotu zamówienia i od niego niezależne. W kontekście zamówionej usługi istotne jest samo doświadczenie niezbędne do realizacji zamówienia. Brak jest natomiast podstaw uzasadniających odmienne traktowanie wykonawców jedynie z tego powodu, że posiadają doświadczenie w realizacji zamówień finansowanych z określonych źródeł.
Opisane wyżej nieprawidłowości (złamanie przez skarżącą zasad zawartych w Wytycznych oraz § 20 Umowy) spełniały przesłankę z art. 184 ust. 1 u.f.p., tj. stanowiły złamanie obowiązujących przy wydawaniu środków projektowych procedur. W konsekwencji organ prawidłowo wydał w stosunku do skarżącej decyzję na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uznając na podstawie § 13 Umowy, całość wydatków związanych z omawianym zamówieniem za niekwalifikowane oraz ustalił wymiar korekty w maksymalnym zakresie.
Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia "Zasad finansowania POKL" oraz "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL", jak również postanowień umowy, należy wskazać, że skarżąca nie sprecyzowała konkretnych przepisów, które jej zdaniem miały zostać naruszone przez Sąd. Z treści skargi kasacyjnej, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do domyślania się czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych za skarżącą. W konsekwencji odniesienie się do wskazanego zarzutu nie jest możliwe.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.