Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 454/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia D. M. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił D. M. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn zm.) dalej: u.s.u.s., oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W uzasadnieniu podniesiono, że złożone oświadczenia o aktualnej sytuacji finansowej i materialnej wnioskodawczyni nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r.
D. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że ZUS nie uwzględnił jej bardzo trudnej sytuacji finansowej i osobistej. Podniosła również, że oboje z mężem są chorzy, a całe wynagrodzenie męża jest przekazywane na poczet zaległości.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest, zgodnie z art. 3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 15, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 k.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, że od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie należy przyjąć, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.).
W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawy − Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podniósł, że rozpoznanie skargi kasacyjnej jest uzasadnione potrzebą wykładni przepisów w celu jednolitości orzecznictwa w szczególności ustalenia zakresu trybu postępowania odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek − art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a także decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych (art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł:
- 1. w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie
- 2. w oparciu o art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
Skarżący podkreślił, że na mocy art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały ustalone na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym, że tryb odwoławczy nie może być analizowany bez uwzględnienia ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji.
Na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w sprawach indywidualnych Zakład wydaje decyzje, na które przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminach i wg zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący podkreślił, że w zakresie trybu odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zakład lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek − art., 83 ust. 1 pkt 3 oraz art., 83 ust. 4 u.s.u.s., a także decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych (art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) odwołanie nie przysługuje. Z powyższych przepisów, zdaniem skarżącego, wynika, że wyłączeniu podlegają odwołania, o których mowa w Kodeksie postępowania cywilnego oraz odwołania, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.
W sytuacji, gdy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz przepis art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań, jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także, na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a.
Skarżący podzielił pogląd Sądu, że art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty wobec decyzji do których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził jednakże, że Sąd pominął treść art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s. i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. należy przyjąć, że ZUS realizuje zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego i jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako inny organ wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., natomiast Prezes ZUS jest jego kierownikiem.
W konkluzji skarżący stwierdził, że stanowisko Sądu o trybie odwoławczym skierowanym do Ministra Polityki Społecznej jest sprzeczne z obowiązującym prawem a wyrok Sądu stanowi oczywiste naruszenie prawa procesowego i materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.