Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 594/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. J., (1) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] października 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, (2) umorzył postępowanie administracyjne i (3) zasądził od organu zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2014 r., na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, ustalono, że R. J. poruszał się tego dnia zespołem pojazdów niewyposażonym w urządzenie viaBox.
Decyzją z [...] października 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. J. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.).
Decyzją z [...] grudnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GITD utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W ocenie organu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.).
Zdaniem organu, kara pieniężna za przejazd drogą krajową bez uiszczenia opłaty elektronicznej ma charakter obiektywny, więc bez znaczenia jest argumentacja skarżącego o braku winy w naruszeniu obowiązków wynikających z art. 13k ust. 1 u.d.p.
Organ uznał, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za przejazd po której pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), a nie znaki drogowe, mające charakter informacyjny (§ 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych – Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie znaków), do których należy tabliczka T-34, informująca o odcinku drogi krajowej, za przejazd po której kierowca obowiązany jest uiścić opłatę elektroniczną. Mimo to, na podstawie pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w K.) z [...] stycznia 2014 r. organ ustalił, że [...] lutego 2014 r. na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], istniało prawidłowo umieszczone oznakowanie tabliczkami T-34, a przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały nieprawidłowości.
Wobec tego skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, więc w przypadku jej nieuiszczenia słusznie nałożono na niego karę pieniężną.
WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a także umorzył postępowanie administracyjne.
WSA wskazał, że wykładnia systemowa przepisów o opłacie elektronicznej prowadzi do wniosku, że brak tabliczki T-34 uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze się znajduje, i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Jeżeli zaś nie ma umieszczonej tej tabliczki, korzystającego z drogi płatnej nie można obciążyć odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu kary pieniężnej. Oznakowanie tabliczką powinno znajdować się w takim miejscu, które umożliwia kierującemu, przy zachowaniu przepisów ruchu drogowego i realnych możliwości pojazdu, wybór pomiędzy wjazdem na drogę płatną a drogę niepłatną.
Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił w postępowaniu dowodowym kwestii istnienia tabliczki T-34 w dacie kontroli. Mimo przeprowadzonego postępowania nie zostały dokonane ustalenia, które w sposób wiarygodny przesądzałyby kwestię istnienia [...] lutego 2014 r. (data kontroli) na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], prawidłowego oznakowania tabliczką T-34, informującą o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej.
Po pierwsze, zdaniem Sądu, pismo GDDKiA z [...] stycznia 2014 r. nie może stanowić o okolicznościach z daty późniejszej – daty kontroli. Ponadto, z ww. pisma wynika, że ostatnia kontrola drogi w zakresie prawidłowości oznakowania miała miejsce [...] kwietnia 2013 r., a zatem blisko rok przed zdarzeniem będącym podstawą niniejszego postępowania. Nie ma natomiast jakiejkolwiek informacji, że po [...] lutego 2014 r. następna przeprowadzona kontrola zarządcy drogi potwierdziła prawidłowe oznakowanie drogi. Wobec tego Sąd uznał, że pismo GDDKiA nie stanowi dowodu na kwestionowane okoliczności.
Tym samym nie zostało wyjaśnione, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a bezpłatną. Dokumentacja fotograficzna organu wątpliwości tych nie usuwa, a film (złożony przed Sądem) nie mógł zostać dopuszczony jako dowód przed sądem administracyjnym.
Wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu skarżącego, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uchylił z powodu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
WSA, z uwagi na art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. poz. 1310), umorzył postępowanie, wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosownie do art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, bowiem nie wyjaśnił, czy droga po której poruszał się skarżący została właściwie oznakowana znakiem T-34, podczas gdy organ na podstawie informacji uzyskanej od zarządcy drogi ustalił, że oznakowanie drogi krajowej nr [...] jako podlegającej elektronicznemu poborowi opłat istniało od listopada 2011 r., zaś skarżący nie wykazał, że oznakowanie to zostało usunięte czy zmienione w dniu wykonywania spornego przejazdu;
- 2) prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;
- 3) prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znaków przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Aby w pełni odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy na wstępie rozważań wskazać, że art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiła. Z powyższego wynika, że NSA może zbadać legalność zaskarżonego wyroku jedynie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, a nie całokształtu sprawy, i w zakresie wniosków w niej zawartej.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinna wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Formułując zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Jeżeli podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie najpierw należy rozpoznać zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ prawidłowa wykładnia tych przepisów narzucała organowi kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W rozporządzeniu Rady Ministrów wymienione zostały drogi krajowe lub ich odcinki płatne. Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.).
W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że warunkiem nałożenia na kierującego pojazdem kary pieniężnej, określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., jest oznakowanie drogi tak, aby poruszający się po drodze miał świadomość ciążącego na nim obowiązku. Tabliczka T-34, określona w § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znaków, zawiera więc w sobie zarówno informację, że przejazd danym odcinkiem drogi publicznej należy uiścić opłatę elektroniczną, jak również zakaz poruszenia się po drodze bez tej opłaty (tak: NSA w wyrokach z: 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12; 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1992/12; 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3506/15; 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3587/15; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 135/16 i II GSK 152/16). Odmienne rozumienie funkcji tabliczki T-34 i przepisów o karze za nieuiszczenie opłaty elektronicznej nie zapewniałoby kierującym pojazdami pewności prawa, sprowadzającej się do zapewnienia jednostce możliwości przewidywania działań organów w danej sytuacji.
Stanowisko to, przyjęte przez WSA jako podstawa wyrokowania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się być nieuzasadnione.
Skoro więc dla nałożenia na kierującego pojazdem kary elektronicznej konieczne jest prawidłowe oznakowanie drogi, to rację miał Sąd I instancji, że okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niebudzący wątpliwości w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ ograniczył się do załączenia do akt administracyjnych pisma GDDKiA (zarządcy drogi) z [...] stycznia 2014 r. Wynika z niego, że oznakowanie na spornym odcinku drogi umieszczono [...] listopada 2011 r., a ostatnia kontrola oznakowania przeprowadzona [...] kwietnia 2013 r., czyli jak słusznie zauważył WSA 10 miesięcy przed przejazdem). W tej sytuacji NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo to nie stanowiło wystarczającego dowodu na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi krajowej nr [...], po której odcinku poruszał się skarżący, w dniu przejazdu, to jest [...] lutego 2014 r. Organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego dowodu na tę okoliczność.
Zdaniem NSA, pismo GDDKiA uprzednie w stosunku do przejazdu skarżącego nie może być jedynym dowodem na okoliczność prawidłowego oznakowania drogi, przede wszystkim dlatego, że nie pozwala na ustalenie, czy [...] lutego 2014 r. tabliczki T-94 były umieszczone tak, aby skarżący miał świadomość przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej. Okoliczność ta mogłaby być jedynie wykazana poprzez udokumentowanie przeprowadzenia kontroli w tym zakresie przed datą kontroli i po niej. Dowodów takich jednak nie ma w aktach sprawy, a ich zgromadzenie spoczywało na organie (por. art. 77 § 1 k.p.a.).
W tych okolicznościach NSA uznał, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z [...] października 2014 r. Z uwagi zaś na art. 4 ustawy o zmianie u.t.d. zasadne było umorzenie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.