Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 264/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 314/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Nr [...] z [...] września 2004r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że J. C. zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 26.174,01 zł. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej zwaną u.s.u.s.) wskazując, że zobowiązany nie wykazał uzasadniających umorzenie okoliczności, określonych w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141. poz. 1365). Podniesiono, że część nieuregulowanych składek to składki związane z zatrudnianiem pracowników, a zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami przepisy dotyczące umorzeń nie mają zastosowania.

Dyrektor Oddziału w Ł. działający z upoważnienia Prezesa ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

J. C. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana bez wszechstronnego i wnikliwego rozważenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego i jego rodziny, oraz że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, takich jak dramatyczna sytuacja materialna i zdrowotna.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2004r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68 − 71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Do kompetencji ZUS, zgodnie z art. 28 u.s.u.s., należy również umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części.

W dalszych rozważaniach, wskazując na przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s., WSA podniósł, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. W zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru od decyzji tych – jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. – przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że wszystkie te sprawy, jako podlegające pełnej, a więc również i merytorycznej, kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s., rozstrzygane są przez Zakład tylko w jednej instancji.

Przechodząc do art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiącego, że w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie oznacza to jednak, iż strona jest w ogóle pozbawiona prawa do środka odwoławczego. W tej mierze WSA oparł się na art. 78 Konstytucji RP, wyraźnie stanowiącym, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady może określać wyłącznie ustawa, a także na art. 123 u.s.u.s., zgodnie z którym do postępowań w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 15 kpa, ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowań administracyjnych, doprecyzowaną w art. 127 §§ 1 i 2 Kpa.

Bazując na tych przesłankach Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na treści art. 127 §3 kpa, który został wskazany w decyzji nr [...] jako podstawa do wniesienia środka odwoławczego i tym samym, wobec wniesienia przez stronę odwołania, stał się podstawą formalno-prawną do wydania w trybie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. decyzji nr [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję nr [...]. W swoich rozważaniach WSA wskazał, że każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że art. 127 §3 kpa wyraźnie określa, do jakich organów administracji państwowej może mieć on zastosowanie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jednak nie został w przepisie tym uwzględniony, a ponadto w ogóle nie jest organem administracji państwowej, lecz jednostką organizacyjną, której na podstawie art. 66 ust.4 u.su.s., jedynie przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej w zakresie objętym art. 68-71 u.s.u.s.

Ponadto WSA zwrócił uwagę, że ewentualne zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek i uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby na podstawie art. 17 k.p.a. nie można było wskazać organu odwoławczego. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. jest wyłączone, albowiem Minister Polityki Społecznej jako organ wyższego stopnia jest organem odwoławczym. Tym samym Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a więc wydana przez nich ponowna decyzja jest decyzją wydaną z naruszeniem właściwości, co musi skutkować jej nieważnością.

Zajmując przedmiotowe stanowisko WSA oparł się nie tylko na treści art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, 17 i 127 k.p.a., lecz także na orzecznictwie NSA, wskazując m.in., że dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i niezgodne z nim byłoby zarówno używanie wykładni ścieśniającej, uszczuplającej ten standard, jak i stosowanie analogii w sytuacji gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki – wyrok NSA z 8.02.2002r. w sprawie V SA (1573/01 (LEX nr 82685).

Sąd wskazał ponadto na inne uchybienia, które musiałyby również prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Zakład nie zbadał prawidłowo, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu.

Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. Jako naruszenie przepisów postępowania wskazał naruszenie art. 145 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanym dalej: p.p.s.a.), poprzez nie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. lecz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

1. – do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w I instancji z upoważnienia Prezesa ZUS, właściwy jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru w stosunku do ZUS, co jest sprzeczne z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17, art. 19, art. 20 i art. 127 § 3 k.p.a.
2. – Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ administracji nie zapoznał strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w sytuacji, gdy jedynymi dowodami były dokumenty przedłożone przez stronę, co jest sprzeczne z art. 10 k.p.a.

Natomiast jako naruszenie prawa materialnego skarżący podniósł naruszenie art. 28, 29, 32, 66, 72, 73 oraz art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od decyzji wydawanych w pierwszej instancji z upoważnienia Prezesa ZUS służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej jako organu nadzoru w stosunku do ZUS-u, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W opinii skarżącego WSA w Warszawie dokonał wybiórczej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona opiera się w znacznej mierze na przepisach art. 180 i 181 k.p.a. i na art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, pomimo iż nie zarzuciła obrazy tych przepisów. Jej zdaniem wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego powodują, że ustawa ta nigdy i w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, ze względu na to, iż art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także, na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak myli się, gdy przepis ten jest uwzględniany bez podanych w art. 5 k.p.a. definicji wyrażeń ustawowych, tj. pomija przy rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego niewątpliwie zaś pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes zakładu jest jego kierownikiem.

Skarżący powołał się także na uregulowania przepisu art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, który wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich - stronie przysługuje odwołanie do Ministra. Ten wyjątkowo ustanowiony tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., należy uznać za wyłom w zasadzie, w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.

J. C. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego (wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą jednak rzeczą, na jaką należy zwrócić uwagę, to fakt, że zaskarżony wyrok został oparty na art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., a zatem powinien on ulec uchyleniu w pierwszym rzędzie wtedy, gdyby naruszał ten przepis. Tego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono, co powoduje, że zawarte w skardze kasacyjnej wywody stanowią nie tyle uzasadnienie naruszeń prawa, co polemikę z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez przedstawianie innej (często zawężonej) interpretacji przepisów prawa. Inny pogląd strony co do znaczenia poszczególnych przepisów niż ten, który wyraził Sąd nie jest jednakże dostateczną podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia prawa, co strona powinna wykazać.

Na wstępie dalszych rozważań należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na tezie wywiedzionej z postanowień art. 180 i art. 181 k.p.a. oraz art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, podczas gdy naruszenie tych przepisów nie zostało zarzucone. Przedmiotowe rozważania wychodzą zatem poza granice skargi kasacyjnej, które sam skarżący wyznaczył, więc już z tylko z tych względów ewentualne naruszenia ww. przepisów nie mogły by być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że stanowisko strony skarżącej jest niesłuszne. Pomija ona bowiem, że zgodnie z art. 181 k.p.a. w postępowaniach odwoławczych stosuje się odpowiednio art. 180 §1 k.p.a. który stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro zatem w rozpoznawanym stanie prawnym przepisy w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły, że w tym przypadku nie przysługuje odwołanie do Sądu i nie wskazywały innego organu odwoławczego, to tym samym – zgodnie z powołaną wyżej zasadą – będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podobnie chybione jest powoływanie się na art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102, który stanowi, że "Jeżeli roszczenia rozpatrywane są przez sądy ustanowione specjalnie dla załatwiania spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, w których to sądach reprezentowane są osoby chronione, prawo do odwołania się nie będzie przewidziane". Przecież art. 83 ust.4 u.s.u.s wprost w tych sprawach wyłącza możliwość wniesienia odwołania do Sądu, co powoduje, że ten przepis Konwencji w ogóle nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Dlatego zastosowanie będzie miał art. 70 ust.1 przedmiotowej Konwencji, który stanowi, że "Każdy ubiegający się o przyznanie świadczenia powinien mieć prawo do odwołania się w razie odmowy przyznania świadczenia lub w razie sporu co do rodzaju i wysokości świadczenia".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest błędne stanowisko strony skarżącej, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że jako organ administracji publicznej w pewnym zakresie może być traktowany sam Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).

Prezes ZUS nie jest natomiast samodzielnym organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może być traktowany jako sui generis organ odwoławczy. Nie może też mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika więc z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu, polegającym na przyjęciu, że państwowa jednostka organizacyjna jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie urzędem państwowym, i to jednym z tych urzędów państwowych, których jest mowa w tym przepisie.

Z tych więc tylko względów chybione muszą być już co do samej zasady zarzuty obrazy prawa materialnego w zakresie kompetencji Prezesa ZUS, który przez stronę skarżącą traktowany jest jako organ administracji państwowej, a sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako urząd państwowy. Ponadto zarzuty zgłoszone w tej mierze są o tyle jeszcze chybione, że Sąd I instancji nie kwestionuje uprawnień Prezesa ZUS jako organu wewnętrznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest jedynie to, że uprawnienia Prezesa ZUS wynikające z wewnętrznych zasad organizacyjnych, jak np. reprezentowanie ZUS, nie mogą być rozumiane jako uprawnienia publicznoprawne, czyli jako uprawnienia własne Prezesa ZUS w stosunku do osób trzecich, jak choćby prawo do samodzielnego wydawania decyzji w sprawach administracyjnych jedynie we własnym imieniu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Tym samym w wyniku tej zmiany powstała sytuacja określona w art. 181 k.p.a., i od tego momentu zostały wyłączone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii ustalenia właściwego organu odwoławczego w przedmiotowym zakresie. W żadnym jednak razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nieprawdą jest, iż decyzje, których stwierdzono nieważność, były wydane jedynie na podstawie dostarczonych przez stronę czterech formularzy PIT. Już bowiem decyzja nr [...] stanowi 75-tą kartę akt, na które składa się wiele różnych dokumentów, poza wskazanymi przez stronę skarżącą formularzami PIT. Ponadto obowiązek określony w art. 10 §1 K.p.a. nie został pozostawiony do swobodnego uznania organu, lecz ma charakter bezwzględny, natomiast w sytuacji, gdy organ wydawałby decyzję jedynie na podstawie dokumentów przedłożonych przez samą stronę, jego wykonanie jest szczególnie zasadne. Strona bowiem mogąc przekonać się, że organ nie przeprowadził żadnych czynności w jej sprawie mogłaby przed wydaniem decyzji wnieść o uzupełnienie postępowania, co jedynie przyczyniłoby się do bardziej rzetelnego załatwienia sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej – tak w tej, jak i w innych analogicznych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc znanych mu z urzędu – zasadza się na następujących, błędnych założeniach:

1. – skoro zgodnie z art. 66 ust.4 u.s.u.s. "W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej", to tym samym ZUS jest nie tylko państwową jednostką organizacyjną (jak to stanowi art. 66 ust.1 u.s.u.s.) ale wręcz stał się organem administracji państwowej;
2. – skoro, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on organem administracji państwowej, to tym samym jest on także "innym [centralnym – ze względu na terytorialny zasięg działania] urzędem państwowym";
3. – wobec powyższego, skoro Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu (art. 73 ust.1 u.su.s.), czyli działalnością "innego urzędu państwowego" to tym samym jest on kierownikiem tego urzędu, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 §2 ust. 4 K.p.a.;
4. – a ponieważ decyzje w imieniu ZUS wydają jego oddziały terenowe, to Prezes ZUS (rozumiany jako "minister") działa jak organ odwoławczy i wydaje decyzje we własnym imieniu.

Takie podejście nie znajduje jednak żadnego prawnego uzasadnienia. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, że przewidziana w art. 1 pkt 2 k.p.a. możliwość wydawania decyzji przez podmioty nie będące organami państwowymi powoduje, że stają się one takimi organami, jak również, że organ państwowy to samo co urząd państwowy. Urząd jak i organ musi być wyraźnie ustanowiony na podstawie wyraźnego przepisu i na jego podstawie istnieć oraz działać, a nie na podstawie takiej a nie innej interpretacji. To samo odnosi się do hierarchii organów. Jest to fundamentalna reguła wynikająca m.in. z zasad ustrojowych ustanowionych w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, mając również na względzie, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. na którym został oparty oraz że skarga kasacyjna nawet nie podnosi zarzutu obrazy tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających ją podstaw.