Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 255/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na informację "A.." z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej stwierdził: że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez "A." (pkt 1); zasądził od "A." na rzecz M. J. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:
I
W dniu [...] listopada 2016 r. "A." (dalej: "A.") ogłosiła nabór wniosków do dofinansowania projektów ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 w ramach działania 19 "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER", poddziałanie 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność", w ramach przedsięwzięcia 1.2.1. Podejmowanie działalności gospodarczej (dalej: ogłoszenie o naborze wniosków do dofinansowania).
W ramach tego naboru M. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) złożył w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o przyznanie pomocy operacji pn. "Założenie działalności gospodarczej pozwalającej na oferowanie usług turystyczno-noclegowych oraz propagowanie zdrowego i ekologicznego trybu życia".
Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. "A." poinformowało skarżącego, że jego wniosek w wyniku oceny wstępnej, obejmującej weryfikację zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, został uznany za zgodny z strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (dalej: LSR) i uzyskał w wyniku oceny wg kryteriów wyboru 19 punktów. Powyższy wynik, zatwierdzony uchwałą Rady "A." nr [...], spowodował, że operacja została wpisana na listę operacji zgodnych z LSR, które zostały wybrane do dofinansowania w ramach naboru nr [...]. Jednocześnie na przywołanej wyżej liście wniosek skarżącego został oznaczony jako nie mieszczący się w limicie środków przeznaczonych na konkurs.
W dniu [...] stycznia 2017 r. wnioskodawca złożył protest na informację, w którym stwierdził, że nie zgadza się z oceną "A." w zakresie kryterium nr 8 - "korzystanie z usług doradczych "A."". W wyniku oceny uznano, że wnioskodawca nie spełnił kryterium i przyznano 0 punktów. Wnioskodawca wskazał, że do wniosku dołączył zaświadczenie wystawione przez "A.", z którego wynika, że korzystał on z usług doradczych "A." przy sporządzeniu wniosku o przyznanie pomocy. Podniósł, że złożył wizytę w biurze "A.", w czasie tej wizyty uzyskał m.in. informacje o rodzaju zakupów możliwych do sfinansowania z dotacji, wysokości możliwej do uzyskania pomocy finansowej, zobowiązaniach beneficjenta, sposobie wypełniania poszczególnych stron wniosku, wymaganych załącznikach oraz szansach na uzyskanie punktów w poszczególnych kryteriach. Na potwierdzenie zrealizowanych konsultacji wnioskodawca dołączył pusty formularz wniosku z naniesionymi przez siebie odręcznymi notatkami.
Wnioskodawca wyjaśnił, że w dniu wizyty w "A." otrzymał zaświadczenie, które później załączył do wniosku. Następnie telefonicznie miał uzyskiwać inne informacje od pracownika biura, co do sporządzania wniosku.
Rozpoznając protest w oparciu o § 1 ust. 1 i 2 uchwały Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 2989/14 z 3 września 2014 r. w sprawie powierzenia dla Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego K. realizacji zadań Samorządu Województwa Świętokrzyskiego wynikających z wdrażania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na. lata 2014-2020, Świętokrzyskie Biuro Rozwoju Regionalnego w K. rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2017 r. uwzględniło protest i nakazało przyznać punkty zaskarżonemu wnioskowi w kryterium nr 8, zgodnie z zasadami przyznawania punktacji w tym kryterium.
W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja wnioskodawcy przedstawiona w proteście jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu, z którego wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. skorzystał on z doradztwa pracownika "A." w zakresie zasad przyznawania pomocy i kryteriów dostępu do działania "Podejmowanie działalności gospodarczej". Zamieszczony w ogłoszeniu o naborze wniosków zapis kryterium, mówiący o tym, że punkty zostaną przyznane, jeżeli "wnioskodawca sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru korzystał z usług doradczych "A."", nie precyzuje, co oznacza sformułowanie "przy sporządzeniu wniosku " oraz jaki zakres doradztwa jest niezbędny do uzyskania punktów.
W związku z powyższym, argumenty "A." mówiące o tym, że wnioskodawca otrzymał wyłącznie informacje co do kryteriów dostępu oraz zasad przyznawania pomocy w zakresie działania "Podejmowanie działalności gospodarczej", ale nie skorzystał z doradztwa "w zakresie sporządzenia wniosku o przyznanie pomocy ", nie mogą zostać uznane za prawidłowe.
Dokonując ponownej oceny Rada Stowarzyszenia "A." w informacji z dnia [...] marca 2017 r. podtrzymała dotychczasową ocenę nie przyznając skarżącemu punktów za kryterium nr 8 – "korzystanie z usług doradczych".
W uzasadnieniu wskazano, że w ramach kryterium nr 8 wyboru operacji wnioskodawca miał prawo otrzymać 3 punkty, jeśli przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru korzystał z usług doradczych "A.". W karcie udzielonego doradztwa oraz na wydanym zaświadczeniu powinna być informacja, że wnioskodawca korzystał z doradztwa w zakresie sporządzania wniosku o przyznanie pomocy. W tym przypadku wnioskodawca nie korzystał z usług doradczych w powyższym zakresie, a wizyta w biurze i uzyskanie zaświadczenia miała służyć tylko otrzymaniu punktów w tym kryterium.
Na ponowną negatywną ocenę projektu wnioskodawca złożył skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. uwzględnił.
Sąd I instancji podkreślił, że spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości oceny złożonego wniosku w zakresie kryterium 8 wyboru operacji. W ocenie Sądu I instancji dokonana przez "A." ocena wniosku w zakresie kryterium nr 8 wyboru operacji została dokonana z naruszeniem art. 37 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 – dalej: ustawa wdrożeniowa).
Sąd I instancji wskazał, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.
Sąd I instancji podkreślił, że ocena rzetelna, to ocena dokonana na podstawie przyjętych, jasnych i jawnych kryteriów jej dokonywania. WSA wskazał, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
WSA wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie w ogłoszeniu o naborze wniosków do dofinansowania wskazano kryteria wyboru operacji. W zakresie kryterium nr 8 - "korzystanie z usług doradczych "A."" wskazano, że projekt dostanie 3 pkt. - jeżeli "wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru korzystał z usług doradczych "A."" lub 0 pkt. - jeżeli "wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru nie korzystał z usług doradczych "A."". Tym samym okoliczności skutkującą przyznaniem 3 pkt. w ramach tego kryterium był fakt skorzystania z usług doradczych "A." przy sporządzaniu wniosku.
Zdaniem Sądu I instancji w ramach ww. kryterium oceny nie wskazano, w jaki sposób wnioskodawca ma korzystać z usług doradczych "A." i na czym te usługi miałyby polegać. Nie ustalono zakresu udzielanej informacji, czy też sposobu jej udzielania, czy też konkretnie, że ma być to pomoc pracownika "A." przy wypełnianiu wniosku, czy też gromadzeniu stosownej dokumentacji. Zatem w ocenie WSA należało stwierdzić, że jakakolwiek pomoc, tj. uzyskanie informacji, czy też wyjaśnień od "A." przed sporządzeniem wniosku, a dotyczące jego sporządzenia - wypełnia stawiany wymóg dla uzyskania 3 punktów w ramach kryterium nr 8.
Skarżący do wniosku o dofinansowanie dołączył zaświadczenie wystawione przez "A.", z którego wynika, że korzystał on z usług doradczych "A." przy sporządzeniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru. Poza tym skarżący wskazał, że złożył wizytę w biurze "A.", w czasie tej wizyty uzyskał m.in. informacje o rodzaju zakupów możliwych do sfinansowania z dotacji, wysokości możliwej do uzyskania pomocy finansowej, zobowiązaniach beneficjenta, sposobie wypełniania poszczególnych stron wniosku, wymaganych załącznikach oraz szansach na uzyskanie punktów w poszczególnych kryteriach. Na potwierdzenie zrealizowanych konsultacji wnioskodawca dołączył pusty formularz wniosku z naniesionymi przez siebie odręcznymi notatkami. Wnioskodawca stwierdził, że w dniu wizyty w "A." otrzymał zaświadczenie, które później załączył do wniosku. Następnie telefonicznie miał uzyskiwać inne informacje od pracownika biura co do sporządzania wniosku.
Powyższe, zdaniem Sądu I instancji powinno skutkować w ramach oceny kryterium nr 8 uznaniem, że wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy korzystał z usług doradczych "A." i przyznaniem mu tym zakresie 3 pkt. WSA wskazał, że organ dokona ponownej oceny liczby punktów z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.
II
"A." złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi M. J. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady równości.
Argumentację na poparcie zarzutów "A." przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady równości. W tym kontekście kasator stwierdził, że w ramach kryterium nr 8, wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków do dofinansowania, punktowane były jedynie usługi doradcze przy sporządzaniu wniosku, zaś z takich skarżący nie korzystał, bowiem informacja ta znalazłaby się na załączonym przez niego zaświadczeniu, tak jak to było u innych wnioskodawców.
Ponadto, kasator podniósł, że skoro inni wnioskodawcy zastosowali się do kryterium nr 8 to należy uznać, że było ono przejrzyste, rzetelne i zrozumiałe, zatem skarżący powinien się do niego zastosować.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy na wstępie podnieść, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.
Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi dla nich konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1550/17). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).
Konfrontując powyższe wywody z treścią wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków do dofinansowania kryterium 8 za uzasadnione należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzona przez "A." ocena wniosku skarżącego w ramach ww. kryterium - nie odpowiadała powyższym standardom i została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w ogłoszeniu o naborze wniosków do dofinansowania zostały wskazane kryteria wyboru operacji. Jak wynika z treści spornego kryterium nr 8 – "korzystanie z usług doradczych "A."" projekt dostanie 3 pkt. - "jeżeli "wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru korzystał z usług doradczych "A."" lub 0 pkt. - jeżeli "wnioskodawca przy sporządzaniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru nie korzystał z usług doradczych "A."".
Jakkolwiek z treści powyższego kryterium wynika, że korzystanie z usług doradczych "A." miało dotyczyć pomocy przy sporządzaniu wniosku, to jednak nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób wnioskodawca ma korzystać z usług doradczych "A.". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, niesprecyzowano zakresu udzielanej informacji, czy też sposobu jej udzielania, np. czy ma to być konkretnie pomoc pracownika "A." przy wypełnianiu wniosku, czy też gromadzeniu stosownej dokumentacji. Tymczasem standardy wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się, bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1925/17).
Natomiast, jak wynika z przedstawionego przez Sąd I instancji i nie kwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a ustalonego stanu faktycznego sprawy, skarżący do wniosku o dofinansowanie dołączył zaświadczenie wystawione przez "A." Powiatu O., w którym zostało wskazane, że korzystał on z usług doradczych "A." przy sporządzeniu wniosku o przyznanie pomocy dotyczącego danego naboru. Skarga kasacyjna nie podważa również okoliczności, że skarżący złożył wizytę w biurze "A.", podczas której uzyskał m.in. informacje o rodzaju zakupów możliwych do sfinansowania z dotacji, wysokości możliwej do uzyskania pomocy finansowej, zobowiązaniach beneficjenta, sposobie wypełniania poszczególnych stron wniosku, wymaganych załącznikach oraz szansach na uzyskanie punktów w poszczególnych kryteriach. Następnie telefonicznie miał uzyskiwać inne informacje od pracownika biura co do sporządzania wniosku.
Zatem słusznie Sąd I instancji uznał, że pomoc polegająca na uzyskaniu przez skarżącego informacji, czy też wyjaśnień od "A." przed sporządzeniem wniosku, a dotyczące jego sporządzenia - wypełnia stawiany wymóg dla uzyskania 3 punktów w ramach kryterium nr 8.
Reasumując stwierdzić należy, że wskutek nieprecyzyjnego określenia treści kryterium nr 8 doszło do naruszenia zawartych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad przejrzystości i rzetelności, które to zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1320/17). W konsekwencji ocenę wniosku przeprowadzono w sposób naruszający ww. przepis i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, gdyż pozbawiło wnioskodawcę uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie. Nieprecyzyjny sposób określenia oceny spornego kryterium nr 8 stworzył zbyt szerokie pole do interpretacji dla "A.", a tym samym doprowadził do dowolnej oceny wniosku.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść powiązany z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zarzut naruszenia przepisu art. 30a ust. 3 tej ustawy. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób go nie uzasadnił, tj. nie wskazał, na czym polegało naruszenie tego przepisu, c powoduje, że nie jest możliwe merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu.
W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest obowiązkiem strony, który nie może być zastąpiony działaniem z urzędu, bo doszłoby wówczas do naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i uzasadniać za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1671/15). Prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Warunek ten jest zatem spełniony gdy skarga kasacyjna wskazuje konkretny przepis prawa, który zdaniem jej autora został naruszony oraz wskazuje na czym naruszenie polegało. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa powoduje, że zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I GSK 803/13).
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.