Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie albo Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2076/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. F. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M. [...]" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:
17 września 2012r. wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. wystawił upomnienia o nr od [...] do [...], wzywające do zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należnych od I. F. za okres lipiec i sierpień 2012 r. Upomnienia te zostały zaadresowane na adres [...]. Z powodu niemożności doręczenia pierwszy raz awizowano przesyłkę w dniu 2 października 2012r., a powtórnej awizacji dokonano w dniu 9 października 2012r. Wobec nieodebrania przesyłki, jej zwrot do nadawcy z odpowiednią adnotacją dokonany został w dniu 17 października 2012r. Z uwagi na nieopłacenie zaległości wykazanych w powyższych upomnieniach, organ egzekucyjny czyli Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. skierował do egzekucji tytuły wykonawcze o nr: [...], [...], [...].
Pełnomocnik strony złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych.
Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Dyrektor I Oddziału ZUS w W. działając jako organ egzekucyjny i jednocześnie reprezentant wierzyciela na podstawie art. 17 § 1, art. 19 § 4, art. 33 pkt 3, 7, 8 i 10 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2012r. poz.1015 ze zm., dalej też: u.p.e.a.), uznał zarzuty za bezzasadne.
Po rozpatrzeniu zażalenia I. F., Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził, że I. F. nie wykonała dobrowolnie ciążącego na niej obowiązku wynikającego ze złożonych deklaracji, a zatem zaistniały podstawy do podjęcia czynności zmierzających do wykonania obowiązku przez stronę - wystawienia tytułu i wszczęcia egzekucji administracyjnej, przy czym deklaracje mogą stanowić podstawę prawną do dochodzenia należności. W związku z tym, iż strona nie zapłaciła w terminie wskazanym w przepisach prawa należności wynikających ze złożonych deklaracji rozliczeniowych, wierzyciel wysłał do zobowiązanej upomnienia z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnień.
W ocenie organu II instancji wierzyciel dopełnił obowiązku skutecznego doręczenia upomnień, gdyż w aktach sprawy znajdują się upomnienia datowane na dzień 17 września 2012 r., obejmujące należności dochodzone tytułami wykonawczymi wystawionymi w dniu 19 grudnia 2012 r. W przedmiotowej sprawie upomnienia od nr [...] do [...], przesłane zostały na adres zamieszkania I. F. Zdaniem organu doręczenie to było zgodne z zasadami określonymi w art. 44 k.p.a. i tym samym skuteczne. Niezależnie od tego organ wskazał, że wierzyciel doręczając kilka upomnień w jednej kopercie nie naruszył prawa, gdyż nie istnieje żaden przepis nakazujący doręczanie pism w osobnych kopertach.
Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał za nieuzasadnione również pozostałe zarzuty podniesione w zażaleniu.
Skargę na to postanowienie wniosła I. F. W zarzutach skargi podniesiono m.in. zarzut braku skutecznego doręczenia upomnienia gdyż powtórne awizowanie przesyłki nastąpiło przed upływem siedmiodniowego terminu od pierwszego awizowania co zdaniem skarżącej oznacza, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne.
Ponadto podnoszono, że każde upomnienie winno być doręczone oddzielną przesyłką poleconą.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstepie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że zakres prowadzonego w sprawie postępowania wyznaczyła treść zarzutów zgłoszonych przez stronę w stosunku do tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], z 19 grudnia 2012r., wystawionych przez ZUS I Oddział w W. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Sąd I instancji wskazał, że deklaracje rozliczeniowe złożone przez płatnika składek mogą być podstawą prawną umożliwiającą egzekucję należności zgodnie z art. 3a u.p.e.a. Zatem wskazanie w przedmiotowych tytułach deklaracji jako podstawy prawnej nie naruszyło dyspozycji art. 33 pkt 3 u.p.e.a.
W ocenie Sądu I instancji zarzut braku doręczenia zobowiązanej upomnienia nie jest trafny. WSA w Warszawie podkreślił, że obowiązek doręczenia upomnienia spoczywa na wierzycielu i jest warunkiem koniecznym do tego, aby egzekucja administracyjna mogła zostać wszczęta. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wierzyciel - ZUS z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku wywiązał się, informując skarżącą o nieuregulowanych należnościach, objętych upomnieniami od nr [...] do [...], które zasadnie uznano za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. tj. doręczenia zastępczego. Wysłana na prawidłowy (co nie było przedmiotem sporu) adres korespondencja, została w dniu 2 października 2012r. oraz 9 października 2012r. awizowana i pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni po czym wobec jej nieodebrania, została w dniu 17 października 2012r, zwrócona do nadawcy.
W ocenie Sądu I instancji fakt o jeden dzień wcześniejszego powtórnego awizowania nie wpływa na skuteczność doręczenia przesyłki, skoro korespondencja pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez 14 dni od daty pierwszego awizowania.
Zatem w ocenie Sądu I instancji słuszne jest stanowisko organu, że skutek zastępczego doręczenia nastąpił w dniu 16 października 2012r. bowiem zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu o którym mowa w §1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Również okoliczność, że pierwsze awizo informowało o odbiorze przesyłki nie w terminie 7, a 14 dni podniesiona przez skarżącą, zdaniem Sądu nie uzasadnia uznania braku zastosowania instytucji z art. 44 k.p.a. (fikcji doręczenia) skoro nie ulega wątpliwości, że dokonane zostało powtórne awizo, a przesyłka pozostawała do odbioru przez wymagany prawem okres 14 dni od daty pierwszego awiza w placówce pocztowej, niepodjęta przez adresata.
Sąd I instancji uznał też, że twierdzenie strony, iż wszystkie upomnienia były bezskuteczne z uwagi na uchybienie obowiązującemu wzorcowi jest bezzasadne.
WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że upomnienie nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia jest jedynie prawną konsekwencją niewypełnienia przez stronę ciążących na niej obowiązków, nie musi być wypełnione zgodnie z określonym wzorcem, ma natomiast zawierać jednoznaczne określenie wysokości nieopłaconych należności, okres za jaki są należne, wskazanie odsetek, określenie zobowiązanego, przy czym od upomnień nie przysługuje jakikolwiek środek odwoławczy. Sąd I instancji wskazał przy ty, że nie ma zakazu wysyłania większej ilości upomnień w jednej kopercie, zatem wierzyciel doręczając w taki sposób plik upomnień, nie naruszył prawa, wbrew twierdzeniom skarżącej, jak również pobrał należne od każdego z nich koszty przewidziane rozporządzeniem Ministra Finansów z 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.
Sąd I instancji za niezasadne uznał także zarzuty oparte na art. 27 u.p.e.a.
Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że I. F. prowadząc działalność gospodarczą była zobowiązana na podstawie art. 17 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. nr 11 poz. 74 ze zm.) do obliczenia i przekazywania co miesiąc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne miesiące w latach 2011- 2012., czego skarżąca nie wykonała i co legło u podstaw konieczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Jako podstawę orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła I. F. zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 44 § 3 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest wymagane dla skuteczności doręczenia zastępczego przesyłki spełnienie wymogu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki dopiero po upływie siedmiu dni od pozostawienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej i przyjęcie, że wystarczającym dla zachowania skuteczności doręczenia zastepczego jest upływ czternastu dni od pozostawienia pierwszego zawiadomienia;
- - 145 §1 pkt 1 c) w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków adekwatnych do uchybień organu administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że błędne uznanie przez Sąd, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego upomnień, o których mowa w art. 15 ustawy egzekucyjnej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło ją uprawnień przysługujących w toku postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem skarżącej przyjęta przez Sąd interpretacja art.44 k.p.a. jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Skarżąca podnosiła, że literalna wykładnia art.44 § 2 i § 3 k.p.a. nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek wątpliwości, co do ich treści i nie zostawia żadnego pola do dyskusji na jej temat. Zdaniem skarżącej dla uznania skuteczności doręczenia zastępczego, pozostawienie powtórnego zawiadomienia tylko i wyłącznie po upływie terminu siedmiu dni od daty pierwszego zawiadomienia, a ponadto, gdy przesyłka nie została podjęta w tym terminie. Skarżąca wskazywała, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie było przedmiotem sporu, że powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zostało pozostawione po upływie sześciu dni, a zatem, wbrew zapisowi art. 44 § 3 k.p.a.
Skarżąca zwracała uwagę na powagę konsekwencji prawnych, które wynikają z powyższego uchybienia proceduralnego. Podnosiła, że prawidłowe informowanie wszystkich uczestników postępowania o czynnościach organów administracyjnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa lub dotyczyć ich interesów jest podstawą realizowania fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) i art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji). Ponadto, działanie organów w ramach i na podstawie obowiązującego prawa jest wyrazem ich praworządności (art. 6 k.p.a.).
W ocenie skarżącej, pomimo tego, że doszło do naruszenia przepisu, którego prawidłowe stosowanie determinuje ochronę praw adresata przesyłki, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu uchybienia, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowień wydanych z naruszeniem przepisów postępowania.
Powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych skarżąca wskazywała na konieczność zachowania ogromnej ostrożności przy stosowaniu art. 44 k.p.a. i nakaz bezwzględnego stosowania wszystkich wymogów, nałożonych na organ w trakcie biegu czternastodniowego terminu od dnia pierwszego zawiadomienia o przesyłce.
Odwołując się do dyspozycji art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżąca podnosiła, że w trybie art.44 k.p.a. została uznana za doręczoną przesyłka, która była niezwykle istotna z punktu widzenia jej interesów. Podkreślała, że egzekucja administracyjna może być wszczęta tylko wtedy, gdy wierzyciel przesłał (skutecznie) pisemne upomnienie, zawierające m.in. wezwanie do wykonania obowiązku, a zatem jego nieprzesłanie bądź przesłanie nieskuteczne stanowi przeszkodę do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej.
W ocenie skarżącej organ administracyjny, naruszając art. 44 k.p.a. nie tylko pozbawił ją prawa do uzyskiwania informacji o działaniach organu na każdym jego etapie, ale uniemożliwił skuteczne wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej przeciwko wierzycielowi (z tytułów wykonawczych, których dotyczyły nieprawidłowo przesłane upomnienia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
W podstawach skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia art.44 § 3 i 4 k.p.a., który to przepis normuje postępowanie przed organem administracji. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji pominął naruszenie przez organ administracji tego przepisu.
W akapicie drugim skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art.3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków adekwatnych do uchybień organu administracyjnego.
Zdaniem składu orzekającego, na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać, że takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 44 § 3 i 4 k.p.a. w odniesieniu do przesyłki zawierającej upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. i w konsekwencji nieprawidłowego uznania za dokonane doręczenia tej przesyłki.
Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Z art. 44 k.p.a. wynika więc, że domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w jego trybie zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonych w nim przesłanek, a mianowicie:
- 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy;
- 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.;
- 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do doręczanej przesyłki.
W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki wynikające z art. 44 § 1–4 k.p.a. zostały spełnione.
W okolicznościach niniejszej sprawy przesyłka zawierająca wskazane upomnienie, została wysłana na prawidłowy adres, wobec jej nieodebrania została awizowana po raz pierwszy w dniu 2 października 2012 r. i po raz drugi w dniu 9 października 2012 r. Przy tym przy pierwszym awizie poinformowano, że przesyłka będzie pozostawiona w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni. Przesyłka ta wobec jej nieodebrania, została zwrócona do nadawcy w dniu 17 października 2012 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że fakt o jeden dzień wcześniejszego powtórnego awizowania przesyłki, jak również okoliczność, iż pierwsze awizo informowało o odbiorze przesyłki nie w terminie 7, a 14 dni nie wpływa na skuteczność uznania doręczenia przesyłki na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., skoro korespondencja pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego awizowania i zostało dokonane powtórne awizo informujące o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sadu I instancji akceptujące uznanie doręczenia upomnienia za dokonane z dniem 16 października 2012 r. bowiem zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu o którym mowa w §1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Podobne stanowisko było prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1944/11 oraz w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2028/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach tej sprawy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 44 § 3 i 4 k.p.a., a wobec tego bezzasadny był również ujęty w akapicie drugim skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art.3 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 205 p.p.s.a w zw. z art. 248 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.