Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1082/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającej karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 i stwierdził, że w tym pkt decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej [...] sierpnia 2012 r. przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego na parkingu Portu Lotniczego [...] w W. ustalono, że J. B., właściciel i kierujący samochodem marki [...], nr rej. [...], przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przewoził na lotnisko pasażera z hotelu [...] w W. Kontrolę udokumentowano protokołem, a z przesłuchania kierowcy wynika, że w dniu kontroli wykonywał "zlecenie z hotelu [...]" na podstawie umowy zawartej z hotelem w dniu [...] marca 2000 r. W umowie przewidziano, że usługodawca, czyli skarżący (któremu hotel przekazuje na zasadzie pierwszeństwa obsługę gości hotelowych) oczekuje na parkingu przed głównym wejściem do hotelu, jest zobowiązany do posiadania taksometru i wystawiania rachunków na życzenie gości hotelowych lub kierownictwa hotelu, a za używanie logo hotelu oraz za otrzymywanie zleceń zobowiązuje się przekazywać na konto hotelu miesięczną opłatę.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 2.9. i 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d., uchylił w całości decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nakładającą na J. B. karę pieniężną ograniczoną do 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjne do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 (kara 8000 zł; lp. 2.9. załącznika nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b (kara 8000 zł; lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz orzekł co do istoty sprawy nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d.
GITD uznał, że w dniu kontroli strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie okazjonalnego przewozu osób, a organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonywany przez nią przewóz jako okazjonalny. Niemniej jednak, jak stwierdził organ odwoławczy, brak było dowodów naruszenia art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d., dotyczącego zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Za dowód w tym zakresie nie mogła być, w ocenie organu II instancji, uznana umowa z dnia [...] marca 2000 r. zawarta pomiędzy stroną a firmą [...] Sp. z o.o., w której w § 8 podano, że usługodawca jest zobowiązany do posiadania taksometru wskazującego faktyczną należność za przejazdy.
Wobec tego, zdaniem GITD, w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 18 ust. 4b u.t.d.; stwierdził, że wyjątek, o którym mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b) u.t.d. może mieć zastosowanie w przypadku zawarcia umowy pomiędzy klientem a przewoźnikiem, nie natomiast – jak w tej sprawie – pomiędzy hotelem a przewoźnikiem. Dodatkowo umowa ta powinna być zawarta w lokalu przewoźnika. Z załączonego do akt sprawy aneksu nr [...] do umowy o współpracy z dnia [...] marca 2000 r. wynika, że został on sporządzony na papierze firmowym hotelu, zatem umowa została zawarta w hotelu. Tak więc, w ocenie GITD, do strony miała zastosowanie ogólna zasada z art. 18 ust. 4a, zgodnie z którą przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjne do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd skontrolowany przeznaczony był konstrukcyjne do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, toteż należało nałożyć karę przewidzianą w lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie w jego punkcie drugim i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję w tej części jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, ustalając brak kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. samochodu skarżącego w kontekście dyspozycji art. 18 ust. 4b, który dopuszcza przewóz okazjonalny samochodami niespełniającymi tego kryterium, jednak pod warunkiem odpowiadania przesłankom szczegółowo sprecyzowanym pod lit. a), b) i c) ust. 4b art. 18 u.t.d. (pod literą "b" mieszczą się przewozy okazjonalne świadczone na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa), organ nie dokonał na potrzeby tego ustalenia analizy/wykładni tych przesłanek i nie wyjaśnił jak rozumie te przesłanki w kontekście zakwestionowanego w wyniku kontroli przewozu wykonywanego przez skarżącego, a szerzej prowadzonej przez niego działalności w tym zakresie. Arbitralnie stwierdzając, że przepis art. 18 ust. 4b u.t.d. nie ma w sprawie zastosowania organ nie wyjaśnił szczegółowo przyczyn tego stanowiska.
Wskazał jedynie (bez bliższego uzasadnienia), że "wyjątek o którym mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b) może mieć zastosowanie w przypadku zawarcia umowy pomiędzy klientem a przewoźnikiem, a nie jak było w rozpatrywanej sprawie pomiędzy hotelem a przewoźnikiem". Organ nie podał przy tym jak doszedł do przekonania, że skarżący skontrolowany przewóz (w domniemaniu całą działalność przewozową) wykonywał na podstawie umowy z hotelem, jak również dlaczego uważa, że art. 18 ust. 4b stosuje się tylko do umów między klientem (pasażerem) a przewoźnikiem (z wyłączeniem osób/podmiotów trzecich pośredniczących, czy biorących udział/organizujących te przewozy na bazie porozumienia/współpracy z przewoźnikiem). Odpowiedzi na te pytania organ winien sprecyzować w świetle przesłanek zwalniających samochód z kryterium konstrukcyjnego przewidzianego w art. 18 ust. 4a u.t.d., o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy, podając przy tym, jak rozumie/interpretuje te przesłanki na użytek rozpoznawanej sprawy.
Reasumując Sąd uznał, że organ powinien rozważyć działalność przewozową skarżącego w formule przewozów okazjonalnych w kontekście umowy o współpracy z hotelem i odpowiedzieć na podstawie poczynionych w tym zakresie ustaleń, czy sposób organizacji/wykonywania tej umowy przez skarżącego jako przedsiębiorcę, którego umowa ta dotyczy, gdyż wykonuje przewozy w ramach tej umowy, istotnie odbywa się z naruszeniem/nie odpowiada przesłankom uregulowanym w art. 18 ust. 4b u.t.d. W tym zakresie niezbędne jest zajęcie przez organ stanowiska co do sposobu rozumienia zrealizowania przez stronę przesłanki zawarcia umowy (w okolicznościach tej akurat sprawy) wymienionej w art. 18 ust. 4b pkt b) w postaci wykonywania przewozu "na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa". Organ winien tu określić praktykę stosowania tego przepisu.
Sąd podkreślił, że z akt nie wynika, żeby organ podejmował czynności obliczone na ustalenie, czy doszło do zawarcia umowy o jakiej stanowi wymieniony przepis, mimo że skarżący przesłuchany w charakterze strony opisał prowadzoną przez siebie działalność przewozową, akcentując, że rozlicza się z hotelem za wykonywane przewozy, mając z nim podpisaną umowę na przewóz osób. Organ pominął te wyjaśnienia, jednak celem pełnego wyjaśnienia sprawy winien wziąć je pod uwagę i ocenić w kontekście przesłanek z art. 18 ust. 4b u.t.d.
Sąd polecił organowi wyjaśnić w tej sprawie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym przede wszystkim ustalić formułę odpłatności za przewóz i rozliczeń skarżącego – obowiązującą i stosowaną w dacie kontroli. Dopiero w następstwie wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy organ będzie mógł ten stan ocenić w świetle mających do niego zastosowanie przepisów prawa, a to w szczególności art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d., dokonując przy tym odpowiedniej ich wykładni.
Końcowo WSA zwrócił uwagę na pozostałe mankamenty kontrolowanej decyzji, w tym m.in. na brak wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości skoro uznał, że postępowanie przed tym organem przeprowadzono prawidłowo. Ponadto, zdaniem WSA, z racji tego, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się stwierdzenie o umorzeniu postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru, stwierdzenie to winno mieć odzwierciedlenie w sentencji decyzji, co wynika z wykładni systemowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., która pozwala przyjąć, że w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia w części co do istoty sprawy organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie przed organem I instancji w pozostałej części.
Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchyleniu części decyzji organu odwoławczego tj. zawartego w pkt 2 rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, podczas gdy uchylenie przez Sąd I instancji decyzji w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy jedną decyzją administracyjną rozstrzyga się kilka spraw administracyjnych mających byt samodzielny, zaś niniejsza sprawa rozstrzygana przez WSA w W., której materialnoprawną podstawę stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d., miała charakter jednorodny, sentencja decyzji organu odwoławczego mimo że redakcyjnie zawarta w dwóch punktach zawierała jedno reformatoryjne rozstrzygnięcie co do całości sprawy przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i całość tego orzeczenia powinna być przedmiotem orzekania Sądu I instancji;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w całości i nakładając karę pieniężną w wysokości 8000 zł orzekł co do istoty sprawy tylko w części, wobec czego organ odwoławczy winien jednocześnie umorzyć postępowanie w zakresie naruszenia o którym mowa w lp. 2.9 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy przedmiotem decyzji organu I instancji nie było nałożenie na skarżącą kilku kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, ale jednej kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone w czasie kontroli naruszenia, wobec czego GITD uchylając przedmiotową decyzję w całości i orzekając o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w niższej wysokości orzekł co do istoty sprawy w zakresie dokonanego uchylenia (co do całości) zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w szczególności nie przeanalizował umowy z dnia [...] marca 2000 r. o współpracy z hotelem arbitralnie stwierdzając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy przedstawiona przez stronę pisemna umowa o współpracę nie była umową o przewóz o której mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b) u.t.d. stąd też właściwie organ odwoławczy ocenił, że nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisie i taką też ocenę zawarł w uzasadnieniu decyzji;
- II. prawa materialnego (z ostrożności procesowej):
- 4) art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może załatwiać kilka odrębnych spraw administracyjnych w zależności od liczby naruszeń, co w konsekwencji miało skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji części decyzji organu odwoławczego, podczas gdy art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. stanowi materialną podstawę wszczęcia tylko jednej sprawy administracyjnej bez względu na liczbę stwierdzonych naruszeń.
GITD podkreślił, że sentencja kontrolowanej przez Sąd decyzji, mimo że zawarta w dwóch punktach, zawiera jedno reformatoryjne rozstrzygniecie co do całości sprawy (jedna sprawa administracyjna, której podstawę stanowi art. 92a u.t.d. bez względu na liczbę stwierdzonych naruszeń ustawy) przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i całość tego orzeczenia powinna być przedmiotem orzekania Sądu. Tymczasem Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego w pkt 2, tratując ten punkt jako odrębne rozstrzygnięcie, co w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest działaniem wadliwym. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała decyzja GITD o treści "uchylam decyzję organu I instancji w całości", która nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Poza tym skarżący kasacyjnie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do stosowania prawa materialnego.
J. B. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji skontrolował decyzję, którą GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję poprzedzającą, którą nałożono karę 10.000 zł za dwa stwierdzone naruszenia i nałożył jedną karę 8.000 zł uznając za udowodnione tylko jedno naruszenie tzn. wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zarzucie postawionym w pkt I.3., którym skarżący kasacyjnie podważa ocenę Sądu I instancji, że organ, kwestionując brak kryterium konstrukcyjnego, nie rozważył czy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszczający przewóz okazjonalny samochodami osobowymi odpowiadającymi warunkom określonym w pkt a) – c) tego artykułu.
Stosownie do art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Od tej zasady odstępstwo określa art. 18 ust. 4b cyt. ustawy, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem przy czym zapłata regulowana jest na rzecz przedsiębiorstwa w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa.
Powołany przepis, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych i, mimo że rację ma Sąd I instancji, iż organ w zaskarżonej decyzji przepisu tego nie wyłożył, tym niemniej prawidłowo go zastosował, uznając, że przesłanki nim określone zostały w sprawie spełnione.
Przewidziana art. 18 ust. 4b u.t.d. możliwość odstąpienia od obowiązku wykonywania przewozów okazjonalnych samochodem przeznaczonym dla 7 osób wraz z kierowcą adresowana jest wyłącznie do przedsiębiorców świadczących usługi przewozowe, a określone wskazanym przepisem przesłanki należy czytać łącznie. Określone art. 18 ust. 4b u.t.d. zwolnienie dopuszcza wykonywanie przewozu okazjonalnego przez samego przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe lub zatrudnionego przez niego kierowcę, przy czym sam przewóz poprzedzać musi zawarta w lokalu przedsiębiorstwa pisemna umowa oraz określenie opłaty ryczałtowej za przewóz, która uiszczana jest na rzecz przedsiębiorstwa.
Nie jest sporne, że kontrolowany przewóz dokonywał się samochodem osobowym, a więc samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie jest też sporne, że skarżący realizował przewóz na podstawie umowy z [...] Sp. z o.o., a opłata została uiszczona na rzecz [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko organu, że wobec skarżącego nie może mieć zastosowania zwolnienie z art. 18 ust. 4b u.t.d., bowiem wyjątek ten dotyczy tylko relacji klient – przewoźnik, co wynika z istoty umowy przewozu. Zawarta pomiędzy [...], a skarżącym umowa o współpracy z dnia [...] marca 2000 r. nie może zostać uznana za umowę, o której mowa w art. 18 ust. 4b lit. b) u.t.d., ponieważ [...] nie występuje w niej ani jako uiszczający przewoźnikowi opłatę za przewóz klient, ani jako uprawniony do pobierania opłaty przewoźnik.
I mimo, że należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał za potrzebne i celowe określenie przez organ praktyki stosowania art. 18 ust. 4b u.t.d., to wydaje się, że takie stanowisko wyrażone w danej sprawie stanowiłoby pogląd organu w tego rodzaju sprawach "na przyszłość". Tymczasem przedsiębiorca może na podstawie art. 10 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) wystąpić do organu z wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisu wątpliwego co do treści. Na gruncie okoliczności wynikłych na tle rozpatrywanej sprawy i związanych z wykonywaniem przewozów okazjonalnych dla klientów hoteli może uzasadniać pytanie, czy takim klientem może być sam hotel zamawiający przewóz okazjonalny dla osób korzystających z jego usług.
Sąd kasacyjny podzielił też ocenę, że rozstrzygnięcie organu podjęte w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem reformatoryjnym, załatwiającym jedną sprawę administracyjną nałożenia kary, a zatem stanowiącym jedną całość. Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie meritum sprawy zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji mogło zostać podjęte wyłącznie po uchyleniu pierwotnej decyzji, o czym organ rozstrzygnął w pkt 1 decyzji, uchylenie takiej decyzji w części, aczkolwiek formalnie znajdowało podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie było prawidłowe.
Mając na uwadze, że istota sprawy zawierała się w odpowiedzi na pytanie czy wobec skarżącego można było zastosować art. 18 ust. 4b u.t.d., na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.