Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 274/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/11, oddalił skargę M. S.A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Prezydent [...] zezwolił spółce M. na zajęcie pasa drogowego [...] o pow. 1 m2 na okres od 21.04.2006 r. do 29.09.2007 r. poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o łącznej pow. ekspozycyjnej 6 m2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent [...] odmówił spółce udzielenia zezwolenia na zajęcie powyższego pasa drogowego pod tę samą reklamę na okres od 30.09.2007 r. do 29.09.2010 r. SKO w W. rozpatrzyło dowołanie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta, a skargę spółki oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1336/08. Wyrok jest prawomocny.

Po dniu 29 września 2007 r. przeprowadzano rutynowe kontrole rzeczonego na wstępie pasa drogowego, utrwalone protokołami: z 23 stycznia 2008 r., z 15 lipca 2009 r. i z 22 października 2009 r. oraz sporządzoną w tych dniach dokumentacją fotograficzną, które potwierdziły, że w pasie drogowym w dalszym ciągu funkcjonuje tablica reklamowa spółki M. Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i zawiadomił ją o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin. Oględziny przeprowadzono w dniu 10 listopada 2009 r. i stwierdzono usunięcie tablicy reklamowej oraz fakt pozostawania w pasie drogowym fundamentów po zdemontowanej reklamie. Sporządzono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Prezydent [...] na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260) dalej powoływanej jako "u.d.p." oraz uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) dalej powoływanej jako "uchwała Rady Warszawy z dnia 27 maja 2004 r." nałożył na M. S.A. karę pieniężną w łącznej kwocie 188.430,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego [...] przez 754 dni tj. od 30 września 2007r. do 22 października 2009 r. poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 6 m2.

W odwołaniu spółka wskazała m.in., że nie została przesłuchana na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i nie była zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, co spowodowało niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania SKO w W. utrzymało w mocy decyzję I instancji, stwierdzając, że po dniu 29 września 2007 r. spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcia pasa drogowego pod tablicę reklamową i nie wystąpiła o jej demontaż, a zatem od 30 września 2007 r. do 22 października 2009 r. tablica ta znajdowała się w pasie drogowym. Z racji tego, że spółkę zawiadomiono o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i przedstawiciel spółki uczestniczył w nich, nie naruszono zasad postępowania dowodowego zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.", bowiem spółka miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. W ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną nałożono na spółkę zasadnie i prawidłowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka wniosła o uchylenie decyzji II instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody, że karę pieniężną należało naliczać od dnia 30 września 2007 r. Gdyby uznać za prawidłowe stanowisko SKO, że w aktach sprawy nie ma wniosku o wydanie zezwolenia na demontaż reklamy i przyjąć na tej podstawie, że reklama stała w pasie drogowym, to należałoby jednocześnie uznać, że reklama stoi tam do dziś, ponieważ spółka nigdy nie złożyła wniosku o wydanie zezwolenia na demontaż.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które mogłyby zadecydować o zmianie stanowiska organu odwoławczego.

Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji omówił art. 40 u.d.p. oraz przepisy uchwały Rady Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Po dniu 29 września 2007 r. (ostatni dzień obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) spółka miała prawny obowiązek usunięcia z pasa drogowego tablicy reklamowej. Miała także świadomość, że w sytuacji dalszego utrzymywania tablicy w pasie drogowym, powinna uzyskać na ten cel kolejne zezwolenie. Z akt sprawy wynika, że zezwolenia takiego nie uzyskała, natomiast fakt ubiegania się o zezwolenie nie powodował automatycznie zwolnienia z obowiązku demontażu tablicy, gdyż postępowanie o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie prasa drogowego jest niezależne od wykonania warunków poprzedniego zezwolenia, mimo że sprawa dotyczy tej samej tablicy reklamowej. Skoro spółka nie zdemontowała tej tablicy i nie zawiadomiła o tym organu (nie wykonała warunków poprzedniego zezwolenia), to ustalony przez organy w niniejszej sprawie stan faktyczny był prawidłowy.

Zasadnie organ I instancji włączył do akt sprawy protokoły rutynowych kontroli pasa drogowego: z 23 stycznia 2008 r., z 15 lipca 2009 r. i z 22 października 2009 r., przeprowadzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Protokoły rutynowych kontroli potwierdziły fakt nie zdemontowania przez spółkę tablicy reklamowej. Dysponując protokołami, organ wszczął wobec spółki postępowania administracyjne i od tego momentu miał obowiązek zawiadamiać ją o działaniach zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczynił, zawiadamiając o oględzinach. Oględziny przeprowadzono 10 listopada 2009 r. i stwierdzono, że po tablicy reklamowej pozostał jedynie fundament.

W ocenie Sądu dowiodło to, że organ I instancji słusznie przyjął jako datę końcową zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia dzień 22 października 2009 r., zatem dzień ostatniej zaprotokołowanej rutynowej kontroli w czasie której stwierdzono, że tablica nadal była umieszczona.

Sąd pierwszej instancji uznał więc, że spółka w okresie od 30 września 2007 r. do 22 października 2009 r. zajmowała pas drogowy pod tablicę reklamową, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten wynikał z dokumentów, protokołów kontroli, którym k.p.a. przyznaje najsilniejszą moc dowodową. Brak zgody spółki na ustalenia organów poczynione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie mógł zdaniem Sądu podważyć rzetelności postępowania dowodowego. W świetle zebranych dowodów organ nie miał obowiązku przesłuchania strony, gdyż okoliczności sprawy wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego. Jako że spółka nie podważyła skutecznie oceny materiału dowodowego organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 79 § 1 i 2 oraz art. 86 k.p.a., i w konsekwencji prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 12 u.d.p. i pozostałe przepisy prawa materialnego.

Wyjaśniając zasadność rutynowych kontroli pasa drogowego Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że dla skutecznej walki z podmiotami zajmującymi pasy dróg bez zezwolenia zarządca drogi nie może każdorazowo powiadamiać o ich kontrolowaniu. Podmiot posiadający zezwolenie musi mieć świadomość, że zezwolenie jest czasowe i po jego wygaśnięciu obiekt ma zostać usunięty. Musi liczyć się także z tym, że zarządca drogi ma prawo i obowiązek skontrolować, czy warunki zezwolenia zostały dotrzymane, m.in. czy reklama odpowiada postaci i wielkości zadeklarowanej oraz czy po wygaśnięciu zezwolenia została zdemontowana.

II

Skargę kasacyjną złożyła M. S.A.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie okresu za jaki wymierzono karę pieniężną;
2. 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu:
3. a) art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji w sposób jednoznaczny ocenił cały materiał dowodowy, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i zarzutów skarżącego, przedstawionego we wniesionej skardze i nierozpoznanie przedstawionych zarzutów,
4. b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim zaś faktu czy tablica reklamowa w pasie drogowym [...] łącznej powierzchni 6 m2 była zamontowana w okresie od 30.09.2007 r. do 22.10.2009 r. nieprzerwanie przez cały ten czas,
5. c) art. 86 k.p.a. przez nie przesłuchanie strony,
6. d) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin zamontowanych tablic reklamowych, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do tego, czyje są przedmiotowe tablice oraz kiedy te tablice reklamowe zostały zamontowane i w jakim okresie były tam powieszone co jest okolicznością niezwykle istotną wobec różnic w wyglądzie tablic,
7. e) art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę praworządności poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód potwierdzający, iż sporna tablica reklamowa była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia w okresie wskazanym w decyzji organu I instancji. W przypadku wątpliwości odnośnie nie zdemontowania tablicy po okresie obowiązywania poprzedniego zezwolenia (w dniach od 21.04.2006 r. do 29.09.2007 r.) organ powinien wyjaśnić te wątpliwości przesłuchując stronę. Zaniechanie przesłuchania strony przez organ skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zezwolenia na demontaż tablicy reklamowej nie może dowodzić, że tablica ta nie została usunięta. Przy takim rozumowaniu należało by przyjąć, że tablica jest umieszczona w pasie drogowym do dnia dzisiejszego, ponieważ wciąż nie zostało wydane zezwolenie na demontaż. Istotnym uchybieniem w postępowaniu dowodowym była również nieobecność strony podczas przeprowadzania dowodu z oględzin.

Wszystkie wymienione uchybienia organów zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji jako zgodne z prawem, spowodowały powielenie błędów organów, co z kolei doprowadziło do nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nieprawidłowego uzasadnienia wyroku. Zatem wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony.

SKO w W. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędne przyjęcie okresu za jaki wymierzono karę. Ustalenie okresu za jaki wymierzono karę należy do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i może być kwestionowane poprzez powołanie stosownych przepisów prawa procesowego, które mogły zostać naruszone przy czynieniu tych ustaleń. Natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. jest przepisem prawa materialnego, ustanawiającym zasady nakładania i wysokość kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem przepisów ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego wykładni, gdyż przepis jest zupełnie jednoznaczny, a jedynie zaakceptował jego zastosowanie przy obliczeniu wysokości kary w świetle poczynionych ustaleń faktycznych. Zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego musi być uznany za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany treścią podstaw i zarzutów kasacyjnych, co nakłada na stronę obowiązek precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały w jej ocenie naruszone. Wskazanie przepisów prawa materialnego dla zakwestionowania poczynionych ustaleń nie może więc być skuteczne.

Nie są także uzasadnione zarzuty procesowe.

Sąd prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i bez naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawił stan faktyczny będący podstawą wyrokowania, zarzuty skargi i stanowisko skarżącej oraz wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku są jasne i całkowicie poddają się kontroli instancyjnej.

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy i wyjaśnił, które dowody znajdujące się w aktach przesądziły o akceptacji ustaleń poczynionych przez organ. Były to przede wszystkim niesporne dokumenty, z których wynika, że po dniu 29 września 2007 r. strona nie miała już zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego oraz dokumentacje kolejnych rutynowych kontroli, z których wynikało, że mimo braku zezwolenia reklama nadal funkcjonowała w pasie drogowym w styczniu 2008 r., w lipcu 2009 r. i październiku 2009 r. Sąd nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a. gdyż wydał rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu. Zauważyć należy, że w aktach tych nie znajduje się żaden dowód, z którego wynikałoby, iż reklama była usunięta przed dniem 22 października 2009 r. tj. przed datą ostatniej kontroli, w czasie której stwierdzono jej istnienie.

Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzut ten, wobec wskazanej wyżej zasady kontrolowania wyroku w granicach skargi kasacyjnej, musi być uznany za nieusprawiedliwiony. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi o granicach rozstrzygania przez sąd pierwszej instancji, a wnoszący skargę kasacyjną nie zarzucił ani wyjścia poza granice sprawy ani też niewyjścia poza granice skargi, zatem nie wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie omawianego przepisu.

Pozostałe zarzuty procesowe są wadliwie sformułowane, gdyż jako naruszone powołane zostały jedynie przepisy k.p.a., podczas gdy Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie stosował, zaś skarga kasacyjna zwraca się przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, nie zaś przeciwko decyzji. Należało zatem wskazać w skardze kasacyjnej, które przepisy ustawy p.p.s.a. naruszył Sąd wydając zaskarżony wyrok. Mimo tego braku Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie zarzuty procesowe przyjmując, że skarżący kasacyjnie zarzucił akceptację przez Sąd pierwszej instancji naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. przez organ administracji.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. i akceptacji nieprzesłuchania strony. Z treści powołanego przepisu wynika, że dowód ten może być przeprowadzony, gdy po wyczerpaniu innych środków dowodowych lub przy ich braku pozostały niewyjaśnione istotne dla sprawy fakty. Dowód z przesłuchania strony nie jest zatem obligatoryjny i przeprowadza się go tylko wtedy, kiedy sprawa przy użyciu innych środków dowodowych jest ciągle niewyjaśniona. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż z protokołów rutynowych kontroli i dokumentacji fotograficznej wynikało, że reklama po wygaśnięciu zezwolenia nadal funkcjonowała w pierwotnym miejscu. Samo przesłuchanie strony, niepoparte innymi dowodami (a tych strona nie oferowała) nie mogłoby zatem wpłynąć na wyjaśnienie wskazanych faktów.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez akceptację braku zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W sprawie niniejszej przeprowadzony był tylko jeden dowód z oględzin po wszczęciu postępowania o nałożenie kary pieniężnej. O jego przeprowadzeniu strona była powiadomiona i uczestniczyła w tej czynności w dniu 10 listopada 2009 r. Wcześniejsze kontrole miejsca ustawienia reklamy nie były natomiast dowodami z oględzin a jedynie rutynowymi działaniami kontrolnymi zarządcy drogi. W takich działaniach przed wszczęciem sprawy o nałożenie kary pieniężnej M. S.A. nie mógł uczestniczyć, gdyż jeszcze nie był stroną. Z działań tych sporządzany był stosowny protokół oraz dokumentacja fotograficzna. Te dokumenty, jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zostały włączone do materiału dowodowego sprawy, które to działanie jest całkowicie zgodne z prawem. Omawiany zarzut jest więc nieuzasadniony.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w szczególności nieustalenia, czy tablica reklamowa była umieszczona cały czas po wygaśnięciu zezwolenia.

W sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia istotnych jest kilka okoliczności faktycznych pozwalających na ustalenie czy i w jakim zakresie miał miejsce delikt administracyjny. Te okoliczności dotyczą okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz zajętej powierzchni i miejsca położenia pasa. Wszystkie te okoliczności zostały ustalone.

W sprawie niniejszej niesporne jest, że po dniu 29 września 2007 r. M. S.A. nie miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...]. Wielkość tablicy reklamowej, która decyduje o wysokości opłaty i kary jest także niesporna: niezmiennie wynosi ona 6 m2, co wynika z dokumentacji fotograficznej i protokołów kontroli. Z dokumentów urzędowych, które są dowodem tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, wynika, że po wygaśnięciu zezwolenia w dniu 29 września 2007 r. tablica istniała nadal w styczniu 2008 r., lipcu 2008 r. oraz w dniu 22 października 2009 r. Strona nie wykazała w żaden sposób, że tablica reklamowa była po dniu 29 września 2007 r. demontowana i ustawiana na nowo, a zważywszy, że była ona trwale zamontowana na betonowym postumencie za trafne należy przyjąć ustalenie organu, że tablica funkcjonowała bez zezwolenia od dnia 30 września 2007 r. aż do daty ostatniej kontroli tj. do dnia 22 października 2009 r.

Na zakończenie dodać należy, że to na stronie spoczywa obowiązek należytej dbałości o swoje interesy. Gdyby rzeczywiście zdjęła tablicę po wygaśnięciu zezwolenia, to zgodnie z prawnym obowiązkiem i własnym dobrze pojętym interesem, powinna wystąpić o zezwolenie na demontaż oraz fakt ten udokumentować, czego jednak nie uczyniła. Trafne są zatem ustalenia organów, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, tablica funkcjonowała bez zezwolenia przez cały okres od dnia 30 września 2007 r. do dnia 22 października 2009 r.

W tym stanie rzeczy, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.