Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/OI 199/15 oddalił skargę G.S. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 4 czerwca 2013 r. [..] Sp. z o.o. – Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym przeprowadziła kontrolę na miejscu gospodarstwa rolnego G. S., w wyniku której stwierdziła m.in. brak wymaganej minimalnej obsady krzewów malin na działkach oznaczonych we wniosku beneficjenta, jako N i P. Powyższe stanowiło podstawę wykluczenia przez organ I instancji z płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9, łącznej powierzchni 10,94 ha.
W uzasadnieniu wydanej w dniu [..] lipca 2014 r. decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wskazał, że minimalna wymagana obsada malin w ramach wariantu 2.9 wynosi 4.600 szt./ha stosownie do załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). Tymczasem w toku kontroli na miejscu stwierdzono obsadę malin w ilości: - w przypadku działki N - 2.300 szt./ha, natomiast na działce P – 3.450 szt./ha.
Mając to na uwadze, w oparciu o regulacje załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ uznał, że nieutrzymywanie minimalnej obsady krzewów malin skutkuje stuprocentowym zmniejszeniem płatności. Natomiast w przypadku pozostałych deklarowanych wariantów, tj. 2.1 i 2.3, organ przyznał płatność w pełnej wysokości, zgodnie z wnioskiem strony. W konsekwencji powyższych ustaleń, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r.; dalej: rozporządzenie Nr 65/2011), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 14.235,40 zł, w tym z tytułu realizacji: Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne: - wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), w odniesieniu do powierzchni 8 ha, w wysokości 6.320 zł; - wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), w odniesieniu do powierzchni 9,18 ha, w wysokości 2.386,80 zł; - wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), w odniesieniu do powierzchni 14,53 ha, w wysokości 5.528,60 zł.
Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia faktyczne w sprawie poczynione zostały w związku z kontrolą na miejscu gospodarstwa producenta, przeprowadzoną 4 czerwca 2013 r. przez jednostkę certyfikującą w rolnictwie ekologicznym PL-EKO-04 [..] Spółka z o.o. z siedzibą w W. Producent rolny był obecny podczas kontroli, potwierdzając to własnoręcznym podpisem na stronie 5 raportu z kontroli. Z raportu wynika, że obsada malin na działce N w ilości 2.300 szt./ha stanowiła 50 % wymaganej minimalnej obsady, określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., wynoszącej 4.600 szt./ha. W przypadku działki rolnej P stwierdzona obsada malin w ilości 3.450 szt./ha stanowiła 75 % wymaganej obsady. Tym samym wymóg minimalnej obsady nie mieścił się w granicach przewidzianej tolerancji wynoszącej 5 %.
Organ odwoławczy podniósł, że producent rolny powinien zachowywać wymogi dotyczące danych pakietów i wariantów przez cały okres trwania pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.). W rezultacie to, że przeprowadzona na wniosek skarżącego w dniu 26 lutego 2014 r. kontrola wykazała uzupełnienie obsady malin, nie zmienia faktu, iż nie utrzymywano minimalnej obsady przez cały okres zobowiązania.
Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku niespełnienia warunków przyznania płatności w roku poprzednim, nie można do tej powierzchni przyznać płatności w kolejnym roku realizacji programu. Skoro zatem w 2012 r. powierzchnia stwierdzona kwalifikowana do przyznania płatności wyniosła 14,53 ha i do takiej też powierzchni strona otrzymała płatność rolnośrodowiskową, to począwszy od 2012 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe strony zostało zmniejszone do takiej właśnie powierzchni i przyjęto ją, jako wyjściową w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i naliczył płatność rolnośrodowiskową na rok 2013.
G.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę (uzupełnioną pismem procesowym z dnia 5 maja 2015 r.) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że organy rozpoznające sprawę nie naruszyły prawa. WSA podkreślił, że w toku prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu ustalono, że wbrew podjętemu zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, w odniesieniu do Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) strona prowadziła działalność rolnośrodowiskową nie zachowując wymogu obsady krzewów malin w ramach wariantu 2.9 na działkach oznaczonych we wniosku jako N i P, na których stwierdzono obsadę maliny jesiennej w ilości odpowiednio 2.300 szt./ha oraz 3.450 szt./ha.
WSA wskazał, że ustalenia w związku z kontrolą gospodarstwa producenta w dniu 4 czerwca 2013 r., poczynione zostały przez uprawnioną jednostkę certyfikującą, której upoważnienie do kontroli cofnięte zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 lipca z mocą od 9 sierpnia 2013 r. W wyniku kontroli został sporządzony protokół, który strona podpisała w dniu 4 czerwca 2013r. i nie wniosła do niego zastrzeżeń, zaś pierwsze uwagi skierowała do organu dopiero po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014r. przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości (uchylonej decyzją organu odwoławczego decyzją z 8 lipca 2014r.).
Zdaniem Sądu I instancji formułowane dopiero na tym etapie zarzuty odnośnie przeprowadzonej kontroli, są niewystarczające aby skutecznie podważyć jej ustalenia o stanie uprawy w dniu 4 czerwca 2013 r. Nie może stanowić skutecznego przeciwdowodu w sprawie protokół kontroli sporządzony przez uprawniony podmiot w dniu 26 lutego 2014r, w sytuacji gdy ponowna kontrola dotyczyła stanu faktycznego uprawy jaki istniał ponad osiem miesięcy po dacie ujawnienia przez organ nieprawidłowości.
WSA stwierdził, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.jed. Dz.U. 2013 r., poz.173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ustawa), to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawiania inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania. Zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję, regulowane są przez rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.
Rozporządzenie to stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków oraz o trybie i zasadach tych kontroli, co określone zostało w przepisach art. 30-35 ustawy o płatnościach. W myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.
Z kolei, stosownie do treści art. 31 ust. 8 ustawy, w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport.
Z akt sprawy wynika, że skarżący obecność w czasie kontroli i zapoznanie z jej ustaleniami potwierdził własnoręcznym podpisem na stronie 5 protokołu z dnia 4 czerwca 2013r. W treści protokołu z kontroli, opisując nieprawidłowości wskazano zaś na konkretne ustalenia w postaci braku wymaganej obsady maliny. Według załącznika 5 do protokołu, (k.102/13 akt adm.), stwierdzona obsada malin na działce N w ilości 2.300 sztuk na jeden hektar stanowiła 50 % wymaganej minimalnej obsady, określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2009 r., wynoszącej 4.600 szt./ha, a na działce rolnej P - 75 % tej obsady (3.450 sztuk na hektar), co znacznie przekracza dopuszczalną 5% granicę tolerancji. Pomimo pouczenia o możliwości wniesienia odwołania od wyniku kontroli, producent z uprawnienia tego nie skorzystał.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli skarżący twierdzi, iż wobec nierzetelności ustaleń kontroli, stan uprawy był w rzeczywistości inny niż wykazany w protokole z kontroli gospodarstwa, to powinien niezwłocznie po zapoznaniu się z protokołem z dnia 4 czerwca 2013r., przedstawić przeciwdowody podważające dokonane przez uprawniony organ ustalenia. W sytuacji, gdy zgłaszane na obecnym etapie zarzuty co do wyników kontroli nie są wsparte przekonywującymi dowodami - nie można bowiem uznać za taki dowód sporządzonego ponad osiem miesięcy od daty ujawnienia nieprawidłowości, protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2014r. – nie uwzględnienie tych zarzutów przez organ było uzasadnione. Z akt postępowania wynika, że konsekwencją nie budzących wątpliwości ustaleń kontroli z dnia 4 czerwca 2013r., było prawidłowe zastosowanie przez organ powołanych w decyzji przepisów prawa procesowego i materialnego, a w rezultacie przyznanie płatności w pomniejszonej kwocie.
G.S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a w szczególności pominięcia prawa europejskiego i celu jakiemu służyć mają płatności i nakładane sankcje za nieprzestrzeganie przez Beneficjenta wymogów i warunków do ich otrzymania, a mianowicie:
- 1. Art. 51 ust. 1 w/w poprzez Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta,
- 2. Art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20/09/2005 zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez Beneficjenta, co też zostało w tej sprawie uczynione przed kontrolą i nowe sadzonki poprzez brak liści jednostka (niewłaściwa - albowiem utraciła akredytację) uznała za martwe,
- 3. Art. 71-73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30/11/2009 zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, gdzie skarżący wykazał, że podczas oględzin osoba z jednostki liczyła jedynie sztuki z odrostami, podczas gdy nasada była wykonana na początku czerwca, co wynika z rejestru rolnośrodowiskowego i te sztuki uznano za martwe,
- 4. art. 28c. Ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pomięcie a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy Beneficjentowi. Organ w tym przypadku nie przeprowadzał kontroli, jednostka certyfikująca zaś w toku lustracji policzyła tylko sztuki wg. niej żywe o czym wprost pisze na stronie 1 załącznika 5 raportu z 04.06.2013 r. Stąd organ w tej sprawie po pierwsze nie ustalił pełnej obsady i brak jest dowodów na to który krzew, w którym rzędzie nie został zakwalifikowany. Jak wynika natomiast z protokołu właściwej jednostki skarżący posiadał pełną obsadę, bowiem dokonywał nasadzeń także w czerwcu, co wynika z komentarza inspektora na stronie 2 protokołu nr 10319 z dnia 29 lutego 2014 r.,
- 5. art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez jego nie zastosowanie i uwzględnienie protokołu jednostki certyfikującej która liczyła jedynie maliny, które posiadały w dniu 4 czerwca 2013 liście, a tych dosadzanych nie uwzględniła,
- 6. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo nie wyjaśnienia sprawy w danym roku i nie uwzględnienie raportu właściwej jednostki certyfikującej i pominięcia istotnych nieprawidłowości w trakcie weryfikacji obsady na działkach N i P przez B. Podczas gdy na tych samych działkach ustalono, iż spełniają one obsadę na 2013r.,
- 7. art. 77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a oparcie się jedynie na niepełnym raporcie sporządzonym krótko po skoszeniu malin przed sezonem i dosadzeniu braków po zimie, gdzie ustalano jedynie sztuki z wypuszczonymi pędami i pomięto liczenie pełnej obsady, wśród której były krzaki nowo posadzone bez nowych pędów i dokonanie pomniejszenia płatności dla działek N i P, pomimo oczywistych sprzeczności pomiędzy dwoma dokumentami urzędowymi: [...], a to na organie spoczywał obowiązek przeprowadzenia dowodów niezaprzeczanych na brak obsady, a nie jak błędne ustalił organ i sąd na rolniku,
- 8. art. 78 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących dat wykonywanych prac agrotechnicznych, oraz przedkładanych w toku rozpoznawania sprawy do wglądu dokumentów, potwierdzających stan faktyczny uprawy, co skutkowało nieadekwatnym uzasadnieniem decyzji do rzeczywistego stanu faktycznego uprawy malin i nieprawidłowym przerzuceniu ciężaru dowodowego na rolnika,
- 9. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego naruszenie albowiem w toku sprawy całe postępowanie dowodowe prowadzone było w oparciu o niepełny raport jednostki certyfikującej B., podczas gdy po jego wpłynięciu do organu nie dokonano jego rzetelnej oceny oraz nie wyjaśniono rozbieżności przed wydaniem decyzji, nie zlecono ponownej kontroli, mimo uznania, że w sprawach zawiłych i wymagających dodatkowych czynności ma je podejmować i prowadzić Kierownik Biura Powiatowego ARiMR,
- 10. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez uznanie, że strona nie udowodniła faktu prowadzenia uprawy malin w gospodarstwie rolnym, oraz spełnienia przez te grunty warunków do uznania je za spełniające wymagania, podczas gdy to na organie spoczywał ciężar dowodowy, bowiem to organ z niepełnego raportu kontroli wywodzi skutki prawne negatywne dla rolnika i winien był udowodnić w sposób nie budzący wątpliwości, że raport z dnia 4 czerwca 2013 roku, był podstawą do odmowy dla działek N i P i rzeczywiście wskazywał na policzenie pełnej obsady dla tych działek, podczas gdy z załącznika nr 5 tego raportu wynika, że kontrolujący ma za zadanie zliczać jego zdaniem maliny żywe a nie wszystkie krzaki, także te nowo posadzone.
- - naruszenie prawa procesowego
- 1. art. 133 w zw. ze 134 kpa poprzez błędne ustalenie, że doszło w sprawie do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ i wyjaśnienia istoty sprawy, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, podczas gdy podstawą orzeczenia był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i nie wyjaśniał istotnej kwestii czy nie dotrzymano wymogów, oraz czy winę za niespełnienie wymogów ponosi skarżący czy też nie, albowiem ta kwestia winna być podstawą orzeczenia,
- 2. art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy Rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie, nawet jeżeli udział w programie jest fakultatywny,
- 3. Art. 8 kpa poprzez nie udowodnienie przed organ, że pouczono skarżącego o skutkach jakie może ponieść w przypadku zajścia okoliczności od niego niezależnych mających wpływ na wymogi danego wariantu, w okresie kiedy przystąpił do programu, podczas gdy z ogólnie dostępnej strony www.arimr.gov.pl wynika, że organ o stosowaniu art. 18 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 poinformował beneficjentów w marcu 2013 roku
- 4. Art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.) w zw. z art. 80 kpa, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że organ udowodnił winę skarżącego i brak spełnienia wymogów, podczas gdy z raportu kontroli nie sposób ustalić, czy wystąpił brak obsady, w jakiej ilości, na których z działek liczonych łącznie i z czyjej winy a to na organie spoczywał ten obowiązek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest nie tylko sformułować zarzuty, ale także je uzasadnić.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie czy niezastosowanie, jak to ma miejsce w rozpoznanej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sposób zredagowania zarzutów w skardze kasacyjnej zawiera pewne wady konstrukcyjne. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Zatem podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Pomimo tych wad konstrukcyjnych, biorąc pod uwagę uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ.CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznano merytorycznie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 - 3 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w sprawach dotyczących przyznawania pomocy określone w kodeksie postępowania administracyjnego zasady dotyczące postępowania dowodowego doznają pewnych ograniczeń. W myśl ust. 2 tego artykułu organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie natomiast do ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przywołanych przepisów wprost wynika, że w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania, że spełnił wymogi niezbędne do przyznania mu wnioskowanych płatności. Organy ARiMR nie były zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, miały natomiast obowiązek rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Podstawowym dowodem w sprawie będącym podstawą ustalenia, że na plantacji malin skarżącego na działkach N i P w dniu 4 czerwca 2013 r. nie była zachowana obsada malin określona przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., był protokół z kontroli przeprowadzonej tego dnia w jego gospodarstwie. Podkreślenia wymaga, że protokół ten stwierdzający stan faktyczny ustalony w toku kontroli, został podpisany przez skarżącego.
Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń, nie kwestionując wówczas sposobu liczenia krzewów malin. Nie zgadzając się z przeprowadzonym sposobem liczenia roślin powinien był zgłosić takie zastrzeżenia podpisując protokół. Skarżący nie zgadzając się z wynikami kontroli miał również możliwość wniesienia w terminie 14 dni odwołania do jednostki certyfikującej, czego nie zrobił. Okoliczność nieprawidłowego, w jego ocenie, policzenia krzewów podniósł dopiero po znacznym upływie czasu, po otrzymaniu decyzji przyznającej płatność w pomniejszonej wysokości.
Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu nieprawidłowego (z jakichkolwiek przyczyn) policzenia roślin. Wobec powyższego za nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, zarzucające organom ARiMR nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
Nie posiadają usprawiedliwionych podstaw również zarzuty niewłaściwego rozpatrzenia materiału dowodowego.
W ocenie NSA nie podważają ustaleń wynikających z protokołu kontroli z dnia 4 czerwca 2013 r. ustalenia kontroli przeprowadzonej dnia 26 lutego 2014 r. Ustalenia tej drugiej kontroli są podstawą do ustalenia stanu faktycznego w dniu jej przeprowadzenia, a nie w dniu 4 czerwca 2013 r. Należy zauważyć, że w protokole z kontroli z dnia 4 czerwca 2013 r. zapisano zalecenie o konieczności uzupełnienia obsady malin, co wskazuje, że obsada ta w dniu przeprowadzenia kontroli nie była wystarczająca, co dodatkowo potwierdzają zapisy drugiej kontroli o uzupełnieniu obsady malin. Wobec powyższego zapisy protokołu kontroli z 26 lutego 2014 r. o uzupełnieniu obsady malin w czerwcu i październiku 2013 r. nie tylko nie podważają ustaleń pierwszej kontroli, ale je potwierdzają.
Wbrew twierdzeniu skarżącego z protokołu pierwszej kontroli wynika brak obsady malin na działkach N i P. Na działce N obsada ta wynosiła 2.300 szt./ha czyli 50 % wymaganej obsady, na działce P 3.450 szt./ha, co stanowiło 75% wymaganej obsady.
Nieuprawnione są również zarzuty dotyczące przeprowadzenia kontroli przez jednostkę nieuprawnioną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a okoliczność ta nie została podważona w skardze kasacyjnej, kontrola z dnia 4 czerwca 2013 r. została przeprowadzona przez jednostkę certyfikującą w rolnictwie ekologicznym PL-EKO-04 B. Spółka z o.o. z siedzibą w W., której upoważnienie do kontroli cofnięte zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 lipca z mocą od 9 sierpnia 2013 r. Dnia 4 czerwca 2013 r. jednostka ta była więc jednostką uprawnioną do przeprowadzenia kontroli.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Skarżący nie wskazał z jakiego przepisu wywodzi obowiązek organu pouczenia producenta rolnego o skutkach jakie może ponieść w przypadku zajścia okoliczności od niego niezależnych, a mających wpływ na wymogi danego wariantu. Z art. 8 k.p.a. obowiązku takiego wywodzić nie można. Nie nakłada na organ takiego obowiązku w konkretnej sprawie administracyjnej zamieszczenie na stronie internetowej ARiMR informacji o stosowaniu art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, na którą to okoliczność powołuje się autor skargi kasacyjnej.
Co więcej w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 21 ust. 2 pkt 3 organ prowadzący postępowanie udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, tylko na wniosek strony.
NSA nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, wobec braku jego uzasadnienia.
NSA nie może odnieść się również do zarzutu naruszenia art. 133 i 134 k.p.a., ponieważ uzasadnienie tego zarzutu w żaden sposób nie odnosi do treści przywołanych przepisów, które stanowią, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 oraz, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zarzutem naruszenia tych przepisów nie można podważyć prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.
Przechodząc do oceny zarzutów określonych przez autora skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że wymienione w punktach 7, 8 i 10 skargi kasacyjnej przepisy są przepisami procesowymi, a nie przepisami prawa materialnego, a niezasadność zarzutów naruszenia tych przepisów została uzasadniona w ramach przedstawionej wyżej oceny naruszenia przepisów postępowania.
Wymieniony w punkcie 9 skargi kasacyjnej przepis art. 20 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest przepisem wskazującym organy właściwe w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu do poszczególnych działań. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, którego naruszenie zarzuca skarżący stanowi, że w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15; organem właściwym do przyznania pomocy w drodze decyzji jest kierownik biura powiatowego ARiMR. W rozpoznanej sprawie decyzja w przedmiocie przyznania pomocy rolnośrodowiskowej (art. 5 ust. 1 pkt 14) została wydana przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a więc zgodnie z przywołanym przepisem.
Nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten określa sytuacje, w których dokonywana jest redukcja płatności na zasadach określonych w ust. 4 tego artykułu. Dotyczy on jednak nieprzestrzegania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz nieprzestrzegania minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których to wymogach mowa w art. 39 ust. 3, a nie wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i wariantów, a takim wymogiem jest określona dla danej powierzchni obsada malin.
Nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 poprzez jego pominięcie. Przepis art. 39 rozporządzenia skierowany jest do Państw Członkowskich UE. W ust. 1 wskazuje, że udostępnią one wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. W kolejnych ustępach określone są ogólne zasady przyznawania płatności i umarzania zobowiązań. Przepis ust. 4 ustala ogólną zasadę, iż płatności (rolnośrodowiskowych) udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, tam gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji. Wskazany przepis nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania producentowi rolnemu płatności rolnośrodowiskowych. Zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych i naruszające je przepisy zostały przedstawione w zaskarżonym wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w punkcie 4 skargi kasacyjnej należy podkreślić, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie zarzutu poprzez wskazanie naruszenia art. 71 – 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a więc łączne wskazanie naruszenia trzech artykułów, z których każdy zawiera kilka jednostek redakcyjnych, bez wskazania który konkretnie przepis i w jaki sposób został naruszony (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności tego zarzutu.
Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Nie ulega wątpliwości, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (nawet gdy przepis ten zostanie konkretnie wskazany) jeżeli z uzasadnienia zarzutu wynika, że w istocie podważane są okoliczności stanu faktycznego. Uzasadniając naruszenie wskazanego przepisu skarżący powołuje się na okoliczność nieprawidłowego policzenia krzaków malin, co należy do zakresu ustaleń stanu faktycznego. Uwagę tę należy odnieść również do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w punktach 2 – 6 skargi kasacyjnej.
Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia 1698/2005, poprzez jego pominięcie. Przepis art. 28c ustawy stanowi, że "W przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się." Skarżący wskazuje, że zgodnie z tym przepisem zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi. Z treści zacytowanego art. 28c ustawy zasada taka nie wynika. Nie wynika ona również z art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1698/2005.
Ponadto skarżący kasacyjnie nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie przywołany przepis powinien mieć w sprawie zastosowanie. Uzasadnienia takiego nie stanowi niewątpliwie podnoszona po raz kolejny okoliczność błędnego, w ocenie skarżącego, policzenia obsady malin na działkach N i P, i to niezależnie od tego, że okoliczność ta nie została przez skarżącego udowodniona.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez jego niezastosowane. W myśl tego przepisu w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako: (..) sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: (...) b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego.
Przyczyną przyznania wnioskowanej płatności w pomniejszonej wysokości nie było niezastosowanie ww. przepisu, ale niezachowanie na działkach N i P minimalnej obsady malin określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Należy przypomnieć, co już zostało wyjaśnione, że skarżący nie podważył skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, że na działkach N i P nie było wymaganej przepisami obsady malin, w szczególności skarżący nie wykazał, że doszło do niewłaściwego policzenia znajdujących się na tych działkach krzaków malin.
Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).