Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., odrzucił skargę Z. S.A. w W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry oraz postanowił o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu.
I
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia [...] października 2014 r. Minister Finansów wezwał Z. S.A. (dalej: skarżąca lub spółka) do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienia Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości.
Spółka pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wezwała Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości powyższego wezwania, a następnie pismem z [...] grudnia 2014 r. zaskarżyła to wezwanie, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 58 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych).
W ocenie skarżącej wezwanie z dnia [...] października 2014 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem dotyczy uprawnień i obowiązków adresata wezwania (Z. S.A.) wynikających z przepisów ustawy o grach hazardowych i wydanych zgodnie z tą ustawą koncesji na prowadzenie kasyn, jest aktem o charakterze władczym, gdyż nakazuje określone działanie związane z wykonywaniem praw i obowiązków wynikających z u.g.h. i koncesji, wydanym w sprawie indywidualnej i nie jest decyzją ani postanowieniem oraz nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia.
Skarżąca podniosła także, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie nakładają na podmiot urządzający gry w kasynie obowiązku prowadzenia gier w karty i gier cylindrycznych we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyna.
W odpowiedzi Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone wezwanie nie spełnia wszystkich kryteriów wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. WSA wskazał, że aby dana czynność lub akt mogła być badana co do zgodności z prawem, powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), albo potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych wobec kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzależniona jest od istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku (ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie przez Ministra Finansów wezwania, o którym mowa w art. 58 u.g.h., bez przeprowadzania dodatkowego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem (np. decyzji o cofnięciu koncesji), nie spełnia kryteriów aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
WSA zauważył ponadto, że podmiot prowadzący działalność w zakresie gier cylindrycznych i gier w karty może prowadzić tę działalność jedynie w taki sposób, jaki określa udzielona temu podmiotowi koncesja (art. 6 ust. 1 u.g.h.), oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych (art. 3 u.g.h.). W ocenie Sądu, wezwanie nie nakłada zatem na przedsiębiorcę żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Adresat takiego wezwania może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tym akcie. Sama zaś możliwość wykorzystania przez organ ustaleń zawartych w wezwaniu w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji, nie zmienia stanowiska Sądu dotyczącego braku związku między kwestionowanym aktem a sferą obowiązków skarżącej.
II
Skargę kasacyjną wniosła Z. Spółka Akcyjna, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
- - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa wydane w trybie art. 58 ustawy o grach hazardowych nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a., podczas gdy ww. wezwanie spełnia wszystkie kryteria aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a;
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozpatrzenie skargi na wezwanie Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa wydane w trybie art. 58 ustawy o grach hazardowych nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi.
Podnosząc te zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Minister Finansów nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.
Sąd pierwszej instancji przedstawił trafne rozważania co do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednakże rozważania te nie są pełne, a wyprowadzone z nich wnioski nie są prawidłowe, a ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się w wystarczającym stopniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Istota zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że zaskarżone pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. zdaniem skarżącej spółki jest aktem dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być zaskarżony do sądu administracyjnego.
Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy stwierdzić, iż przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od art. 146 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1), a także może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (§ 2). Oznacza to, że przedmiotem sporu objętego skargą do sądu administracyjnego może być zwłaszcza to, czy z przepisów prawa wynika określony obowiązek, który spoczywa na skarżącym. Istota takiego sporu polega na tym, że organ administracji publicznej wskazując przepisy prawa twierdzi, że skarżący ma określony obowiązek, który wynika z tych przepisów, a skarżący twierdzi, że takiego obowiązku nie ma, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, przy czym spór dotyczy istnienia lub nieistnienia takiego obowiązku, który wynika wprost z przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzowania tego obowiązku w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej.
Oznacza to, że sąd administracyjny może rozpoznać skargę w sytuacji, gdy organ administracji publicznej aktem lub czynnością skierowaną do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z określonego przepisu prawa, jak i w sytuacji, gdy organ w akcie kierowanym do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z mocy prawa, mimo że obowiązek taki nie wynika z mocy prawa.
W rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia [...] października 2014 r., nazwanym "wezwaniem", skierowanym do skarżącej spółki, Minister Finansów stwierdza, że ze wskazanych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wynika, że skarżąca ma obowiązek prowadzić gry cylindryczne i gry w karty "we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry" i wzywa skarżącą spółkę do usunięcia nieprawidłowości polegającej na ograniczaniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty "do wybranych godzin i dni w tygodniu".
Pismo to, poza wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości, stwierdza określony obowiązek skarżącej spółki, który – zdaniem organu – wynika z przepisu prawa, co oznacza, że pismo to jest aktem dotyczącym obowiązku wynikającego – w ocenie organu – z przepisu prawa, wskazując określone przepisy ustawy, podczas gdy skarżąca kwestionuje istnienie takiego obowiązku.
Nie jest więc prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony akt nie jest objęty właściwością sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że może się toczyć postępowanie administracyjne w sprawie o cofnięcie koncesji lub zezwolenia z tego powodu, że podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, nie usunął nieprawidłowości pomimo wezwania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zajętego w sprawach o bardzo podobnych stanach faktycznych w tożsamym stanie prawnym, wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2239/15 i z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2275/15 (orzeczenia publ. w CBOSA). Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że przepis art. 59 ustawy o grach hazardowych wyłącza możliwość zaskarżenia aktu, który nie jest wydawany w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ponieważ to, że skarżący może kwestionować istnienie obowiązku w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, nie może pozbawiać prawa do kwestionowania tego obowiązku, jeżeli istnienie tego obowiązku organ stwierdza poza postępowaniem administracyjnym.
Z przytoczonych względów należy podzielić zarzut skarżącej spółki, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że zaskarżony akt Ministra Finansów nie dotyczy "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ brak było podstaw do odrzucenia skargi.