Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1384/08 oddalił skargę O. i W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 9 kwietnia 2008 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 27 grudnia 2007 r. spółka O. i W. złożyła w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w P. wniosek o przyznanie dopłaty w ramach pomocy de minimis z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany materiał siewny. Do wniosku spółka dołączyła faktury dokumentujące zakup materiału siewnego, które były wystawione przez: firmę H R. S. Sp. z o.o. oddział zamiejscowy w P. - faktura nr [...] z dnia 17 września 2007 r. na zakup 2600 kg żyta ozimego, przez firmę N. Sp. z o.o. w Sz. – faktura nr [...] z dnia 20 września 2007 r. na zakup 2600 kg żyta ozimego oraz fakturę wystawioną przez Z. G. P. R. Sp. z o.o. nr [...] z dnia 27 września 2007 r. na zakup 3200 kg żyta ozimego i 5600 kg pszenicy ozimej. W trakcie weryfikacji wniosku Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że Z. G. P. R. nie była wpisana do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym.
Na podstawie tych okoliczności organ I instancji wydał w dniu 3 marca 2008 r. decyzję o przyznaniu dofinansowania z tytułu zużytego materiału siewnego do powierzchni 39,27 ha gruntów ornych w kwocie 3927,00 złotych. Natomiast w odniesieniu do powierzchni gruntów 64,67 ha obsianej materiałem siewnym zakupionym od Z. G. P. R. organ I instancji na podstawie art. 40 d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 231, poz. 1702) i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 41, poz. 271) odmówił przyznania dopłaty w kwocie 6467,00 złotych.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o nasiennictwie działalność gospodarcza w zakresie obrotu materiałem siewnym jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców. Organ podkreślił, że materiał siewny wprowadzany do obrotu przez niezarejestrowany podmiot nie daje gwarancji odpowiedniej jakości tego materiału, a jedynie użycie przez producenta rolnego nasion o wysokich parametrach uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej. Wymóg taki wynika zarówno z ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych jak i z ustawy o nasiennictwie. Skoro Z. G. P. R. nie była wpisana do rejestru przedsiębiorców uprawnionych do obrotu materiałem siewnym, to dokonywała niezgodnej z prawem sprzedaży materiału siewnego i pozbawiła tym samym nabywców tego materiału prawa do uzyskania dopłat z tytułu zużytego materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W ocenie Sądu I instancji skarżąca spółka była, na podstawie art. 40 d ust. 3 i 4, art. 40 e ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz art. 54 ustawy o nasiennictwie, zobowiązana do zakupu materiału siewnego od przedsiębiorcy wpisanego do rejestru. Skarżąca przy składaniu wniosku o przyznanie dopłaty powinna była przedstawić fakturę potwierdzającą nabycie materiału siewnego od takiego przedsiębiorcy. Sąd I instancji podkreślił, że wymienione przepisy pozostają ze sobą w związku i mają zastosowanie w procedurze przyznawania dopłat do materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Zdaniem Sądu I instancji o powiązaniu tych aktów prawnych świadczy prawo żądania przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa informacji o podmiotach wpisanych do rejestru przedsiębiorców prowadzących sprzedaż materiału siewnego (art. 40 e ustawy). Sąd I instancji zaznaczył, że organ ten może także żądać przedstawienia informacji co do ilości wprowadzonego do obrotu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany.
W ocenie Sądu I instancji spółka wiedziała, że uzyskanie dopłaty jest uwarunkowane m.in. zakupem materiału siewnego od przedsiębiorcy wpisanego do rejestru, ponieważ przed złożeniem wniosku zapoznała się z dokumentem dotyczącym "Warunków uzyskania dopłaty z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego w kategorii elitarny lub kwalifikowany". Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym dokumencie opracowanymi na podstawie upoważnienia wynikającego z w art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, jednym z warunków otrzymania przez producenta rolnego wsparcia finansowego z tytułu zużytego materiału siewnego typu elitarny lub kwalifikowany jest zakup nasion od podmiotu uprawnionego do obrotu takim materiałem (pkt 8). Spółka znała więc zasady przyznawania dopłat i w z związku tym Sąd I instancji oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej spółka O. i W. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 40 d ust. 3 lit. a w związku z art. 40 e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakup materiału siewnego w kategorii elitarny i kwalifikowany musi być dokonany bezpośrednio od podmiotu wpisanego do rejestru przedsiębiorców zajmujących się obrotem materiałem siewnym. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że z art. 40 d ust. 3 pkt 1 lit. a w związku z art. 40 e ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych wynika tylko obowiązek użycia do siewu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany bez względu na to, czy producent rolny nabył taki materiał od podmiotu wpisanego do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym. Błędna wykładnia wymienionych przepisów prawa doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, polegającego na pominięciu normy prawnej wynikającej z art. 40 c ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a która powinna być zastosowana w tej sprawie.
- - art. 87 ust. 1 i 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepominięciu normy prawnej wynikającej z aktu administracyjnego niebędącego źródłem prawa. Informacje opracowane dla wnioskodawców przez Agencję Rynku Rolnego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych zostały sformułowane z naruszeniem ustawy i nie stanowią źródła prawa.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu normy prawnej wynikającej z tego przepisu i nieprzedstawieniu uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej art. 40 d ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Sąd I instancji w celu umożliwienia sprawdzenia zasadności orzeczenia powinien był podać powody, dla których odstąpił od wykładni literalnej art. 40 d ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy i jaką metodę zastosował przy oddaleniu skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z powodu uzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżąca spółka podniosła dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 40 d ust. 3 pkt 1lit. a w związku z art. 40 e ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 231, poz. 1702) i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 41, poz. 271) przez przyjęcie, że materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany musi być zakupiony od podmiotu wpisanego do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął bowiem, że zakup materiału siewnego u podmiotu wpisanego do ewidencji działalności regulowanej w zakresie obrotu materiałem siewnym stanowi warunek uzyskania wsparcia finansowego z tytułu zużytego materiału siewnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd I instancji.
Przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, obowiązujące w dacie wydania zakwestionowanej decyzji administracyjnej, określały w rozdziale 9b zasady przyznawania dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany. Zgodnie z treścią art. 40 c ust. 1 ustawy dopłaty z tytułu żutego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany udziela się producentom rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl ust. 2 tego przepisu warunkiem uzyskania dopłaty jest posiadanie przez producenta rolnego działek, na których uprawia się rośliny objęte dopłatami, których łączna powierzchnia jest nie mniejsza niż 1 ha. Dopłat udziela się do powierzchni gruntów rolnych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany gatunków roślin uprawnych określonych w przepisach rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów (art. 40 c ust. 3).
Dopłaty są przyznawane przez Dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego w drodze decyzji administracyjnej wydanej na wniosek producenta rolnego (art. 40 d ust. 1). Do wniosku rolnik dołącza oryginał lub potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza lub upoważnionego przez Prezesa Agencji pracownika, kopię faktury zakupu materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany, pochodzącej z okresu, w którym został zużyty do siewu materiał siewny zbóż lub roślin strączkowych (art. 40 d ust. 3 lit. a). W ust. 4 art. 40 d ustawy zostały wymienione elementy, które powinna zawierać faktura tj.: datę sprzedaży, nazwę gatunku lub odmiany roślin, kategorię lub stopień kwalifikacji materiału siewnego oraz numer partii materiału siewnego. Wymienione przepisy ustawy w sposób wyczerpujący określały przesłanki uzyskania przez producentów rolnych dopłat do materiału siewnego. Wśród tych przesłanek – wymagań nie było wymagania zakupu materiału siewnego u "licencjonowanego" przedsiębiorcy, mimo, że ustawa o nasiennictwie stanowi w art. 54 ust. 1, że działalność gospodarcza w zakresie obrotu materiałem siewnym jest działalnością regulowaną.
Mogą ją zatem prowadzić podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących taką działalność. Nie jest jednakże prawnie uzasadnione stworzenie na podstawie faktu poddania obrotu materiałem siewnym reglamentacji w postaci zaliczenia takiej działalności do działalności regulowanej nie przewidzianego wprost ustawą wymagania warunkującego uzyskanie dopłaty z tytułu użycia do siewu materiału siewnego określonych kategorii. Reglamentacja obrotu materiałem siewnym ma niewątpliwie na celu ułatwienie kontroli takiej działalności i zapewnienie odpowiedniej jakości materiału siewnego. Dopłaty, o których mowa w art. 40 c ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego przysługują z tytułu użycia do siewu materiału siewnego odpowiedniej, wysokiej jakości. Potwierdzeniem, czy gwarancją tej jakości nie jest jednak tylko sam zakup materiału siewnego u przedsiębiorcy wpisanego do rejestru. Ustawa o nasiennictwie przewiduje bowiem odpowiednie sposoby dokumentowania ocen materiału siewnego i możliwości jego identyfikowania.
Przepis art. 47 b ust. 1 ustawy stanowi np., że partie materiału siewnego wytworzonego na terytorium RP oznacza się w sposób umożliwiający identyfikację tego materiału. Z tego m. in. powodu nie można było przyjąć, w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej, że zakup materiału siewnego u określonego przedsiębiorcy dostatecznie potwierdza, że materiał ten ma właściwości materiału kwalifikowanego lub elitarnego i tym samym stanowi prawną przesłankę udzielenia dopłaty na podstawie art. 40 d ust. 1 omawianej ustawy.
Podkreślić należy, że przepisy ustawy dotyczące przyznania dopłaty do materiału siewnego mają charakter reglamentacyjny i dlatego nie mogą być interpretowane w sposób zbyt swobodny. Nie można kreować wymagań dotyczących przyznawania dopłat na podstawie przepisów prawnych, bezpośrednio tej materii niedotyczących. Zbyt daleko idąca swoboda interpretacyjna prowadzi w konsekwencji do istotnego ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o dopłatę. Trzeba zauważyć, że regulacja zawarta w art. 54 ust. 1 ustawy o nasiennictwie dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie handlu tego rodzaju towarem i jest adresowana wyłącznie do przedsiębiorców zajmujących się dystrybucją nasion roślin na rynku, a nie do nabywców takich towarów.
Nie można więc, bez dostatecznych podstaw prawnych, przerzucać negatywnych skutków prawnych niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia swej działalności do rejestru działalności regulowanej na jego kontrahenta. Jedynie ustawodawca może powiązać zasady obrotu materiałem siewnym z warunkami otrzymania dopłaty przez rolników i tak to uczynił w nowelizacji ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych z dnia 4 lipca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 95, poz. 792), w której w art. 40 c ust. 3 pkt 3 lit. a ustanowił wymóg zakupu materiału siewnego od podmiotu wpisanego do rejestru przedsiębiorców.
W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I i II instancji a następnie Sąd I instancji naruszyły przepisy art. 40 c ust. 1 i art. 40 d ust. 3 lit. a ustawy, gdyż bezpodstawnie odmówiły spółce O. i W. przyznania płatności w pełnej wysokości z tego względu, że faktura z dnia 27 września 2007 r. na zakupione ziarno zbóż wystawiona przez Z. G. P. R., nie pochodziła od przedsiębiorcy zewidencjonowanego w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o nasiennictwie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera elementy wymienione w tym przepisie, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni literalnej wymienionych przepisów ustawy o Agencji Rynku Rolnego i nie wyjaśnił powodów odstąpienia od tej reguły interpretacyjnej, nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, nie dopatrzył się natomiast uchybienia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.