Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2330/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że we wrześniu 2014 r. A. M. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o powołanie jej, stosownie do art. 10-13 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), na stanowisko notariusza w okręgu Izby Notarialnej w G. i wyznaczenie siedziby jego kancelarii notarialnej w K. przy ul. [...].
Izba Notarialna w G. uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek uznając, że uczestniczka spełnia przesłanki formalne wymienione w art. 11 pkt 1, pkt 1a, pkt 3-5 i pkt 7 Prawa o notariacie.
Pismem z 21 stycznia 2015 r. uczestniczka złożyła wniosek o zmianę miejsca siedziby jego kancelarii notarialnej, wskazując jako nową jej lokalizację G., ul. [...].
Izba, na podstawie art. 10 § 1 i art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie, uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. negatywnie zaopiniowała wniosek, bowiem uznała, że na terenie G. jest wystarczająca liczba notariuszy (61 w 48 kancelariach notarialnych, przy ilości mieszkańców ok. 461.531, co daje ok. 7.326 mieszkańców na jednego notariusza).
Minister Sprawiedliwości powołując A. M. na stanowisko notariusza uznał, że spełnia ona wszystkie przesłanki formalne. Organ wskazał, że uczestniczka od dnia [...] listopada 2013 r. jest zatrudniona w charakterze zastępcy notarialnego w kancelarii notarialnej notariusza A. W. w G. Z powierzonych jej obowiązków wywiązywała się sumiennie i rzetelnie, sporządzała różnorodne akty notarialne i w ocenie osób opiniujących przebieg jej pracy jest uzdolnionym prawnikiem.
Odnosząc się do podniesionej przez Izbę kwestii, że na terenie G. jest wystarczająca ilość notariuszy Minister wskazał, że wyznaczenie na tym terenie nowej kancelarii notarialnej jest uzasadnione dostępem do usług notarialnych – leży w interesie społecznym obywateli. Ponadto G. jest miastem na prawach powiatu, gdzie na dzień 31 października 2014 r. działalność prowadziło 70.692 podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w bazie Regon, w tym 10.721 spółek handlowych, co stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne.
Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą powołał A. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w G. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji organ wskazał art. 10 i art. 11 Prawa o notariacie.
Izba Notarialna w G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaakceptował ocenę organu, uznając, że dane statystyczne powołane przez Ministra potwierdzają, że wyznaczenie na tym terenie nowej kancelarii notarialnej jest uzasadnione zapewnieniem szerokiego dostępu do usług notarialnych, co leży w interesie społecznym obywateli. Według WSA ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie G. oraz zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.
W tej sytuacji Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Izby Notarialnej w G., opiniującej wniosek.
W ocenie Sądu nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w rozpoznawanej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy.
Skargę kasacyjną wniosła Izba Notarialna w G., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów podniesionych w skardze, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 10 § 1 Prawa o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. poprzez uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestionując wyrok Sądu I instancji wadliwość orzeczenia skarżąca upatruje zarówno w naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak i w naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się najpierw do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że zarzucając Sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający ustawowy wzorzec skarżąca powołując stanowisko judykatury odnoszące się do art. 141 § 4 p.p.s.a., podniosła jedynie, że uzasadnienie wyroku "z uwagi na brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do większości zarzutów Skarżącej w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.
Taka sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawierające wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwala na jednoznaczne określenie przyczyn, dla których Sąd I instancji przyjmując prawidłowe wzorce kontroli zgodności kontrolowanej decyzji z prawem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Za nieskuteczne należy uznać także podważanie prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia z powodu "nieustosunkowania się do większości zarzutów skarżącej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sama okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przesądzające o skuteczności skargi kasacyjnej tylko w takiej sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uprawdopodobnienie, że taka sytuacja miała miejsce ciąży na wnoszącym skargę kasacyjną, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl natomiast art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów dla wykazania, że "nieustosunkowanie się do większości zarzutów" mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych samych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błąd w subsumcji art. 10 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustaleniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Niewłaściwe zastosowanie zacytowanych przepisów w ocenie skarżącej polegało na uznaniu, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Podkreślenia wymaga, że to właśnie kwestia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej była powodem kwestionowania najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie w sądowoadministracyjnym legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Na żadnym etapie postępowania organy samorządu notarialnego nie formułowały zarzutów w odniesieniu do prawidłowości powołania uczestniczki postępowania na notariusza.
Mając to na uwadze i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota problemu, który należało rozstrzygnąć obejmuje zagadnienie wyznaczenia siedziby kancelarii, o którym mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Niewątpliwie przepis ten określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, elementy składowe decyzji pozytywnej, wnioskowy charakter postępowania, oraz tryb postępowania. Z kolei art. 10 § 3 Prawa o notariacie określa przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza, stanowiąc, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.
Powołany przepis, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "tylko wtedy", określa zatem zamknięty katalog przesłanek decyzji o odmowie powołania. W tej sprawie, jak już podkreślono, nie jest sporne, że żadna z przesłanek odmowy powołania na stanowisko notariusza nie wystąpiła.
Przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie określa elementy osnowy decyzji pozytywnej. Z kolei przepis art. 10 § 3 tej ustawy zawiera przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza, przy czym żadna z nich nie wiąże się z siedzibą kancelarii. Analiza przepisów ustawy Prawo o notariacie zawartych w rozdziale 2 Powołanie i odwoływanie notariuszy wskazuje, że jedynie w art. 13 tej ustawy mowa jest, rzecz uogólniając, o lokalizacji kancelarii. W myśl tego przepisu wniosek, o którym mowa w art. 10 § 1, powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Do wniosku osoba zainteresowana jest obowiązana dołączyć - w przypadku osoby urodzonej przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2186 ze zm.) albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy.
Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 13 Prawa o notariacie określa dodatkowe wymagania, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Wśród tych wymagań, co już podkreślono, jest wskazanie lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii.
Zacytowany już uprzednio art. 10 § 1 Prawa o notariacie stanowi, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, że postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej. We wniosku tym zainteresowany zobligowany jest do wskazania lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii, przy czym przepisy ustawy Prawo o notariacie nie określają ani wymagań co do lokalu przyszłej kancelarii notarialnej, ani też kryteriów jego lokalizacji. Jedynym ograniczeniem ustanowionym w Prawie o notariacie jest zakaz prowadzenia więcej niż jednej kancelarii (art. 4 tej ustawy).
W analizowanej ustawie nie zawarto także regulacji stanowiącej podstawę do odmowy powołania na stanowisko notariusza z przyczyn odnoszących się do lokalizacji kancelarii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie może także w decyzji o powołaniu notariusza wskazać innej lokalizacji kancelarii niż ta, którą osoba zainteresowana podała we wniosku złożonym w trybie art. 13 Prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości powołując notariusza i wyznaczając siedzibę jego kancelarii w oparciu o przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie związany jest bowiem wskazaniem przez osobę zainteresowaną lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii we wniosku złożonym na podstawie art.13 tej ustawy.
W żadnej mierze poglądowi temu nie sprzeciwia się treść powołanego w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 42 § 2 Prawa o notariacie i stosownie do tego przepisu określa szczegółowo tryb wykonywania nadzoru, o którym mowa § 1. Zgodnie natomiast z art. 42 § 1 omawianej ustawy nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub sądów wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby. Z zestawienia treści powołanych przepisów oraz § 11 rozporządzenia zawierającego otwarty katalog czynności z zakresu nadzoru nad notariatem jakie mogą być podejmowane w Ministerstwie Sprawiedliwości nie sposób wywieść podstawy do odmowy powołania na notariusza z uwagi na wskazaną we wniosku o powołanie siedzibę lokalu do prowadzenia kancelarii, czy też wyznaczenia w decyzji, o której mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie innej siedziby niż wskazana we wniosku złożonym na podstawie art. 13 tej ustawy.
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że przyjęcie poglądu "iż organ administracji wydając decyzję w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby nie jest zobowiązany do zbadania przesłanek uzasadniających wyznaczenie siedziby notarialnej na danym terenie" sprawi, że "opinia wydana w trybie art. 10 § 1 Prawa notariacie stanie się dokumentem o iluzorycznej wartości dowodowej, a samorząd zawodowy pozbawiony zostanie przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kompetencji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i zauważa, że przedmiotem pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przypisanie samorządom korporacyjnym "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy przedmiotowo sytuacji "wykonywania zawodu" w tym wypadku notariusza. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy Prawa o notariacie zawierają szereg regulacji zapewniających samorządowi notarialnemu sprawowanie "pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. W zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia ustawodawca przesądził, że powołanie notariusza następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia ta, stosownie do zakresu przedmiotowego "pieczy" może i powinna odnosić się do osoby ubiegającej się o powołanie na notariusza. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" obejmuje również miejsce pracy.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 wskazał, że "w art. 65 ust. 1 ustrojodawca wyraźnie wyodrębnia wolność wyboru oraz wolność wykonywania zawodu. "Sprawowanie pieczy", o którym traktuje art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczy jedynie należytego wykonywania zawodów. Wzmiankowana "piecza" dotyczyć może - zgodnie z literalnym brzmieniem – "wykonywania zawodów" zaufania publicznego i stanowić upoważnioną, funkcjami samorządu tych zawodów, ingerencję w swobodę (wolność) ich wykonywania. W sytuacji, gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści konstytucyjne zagwarantowanie trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać - na podstawie tego przepisu - ograniczeń wskutek "pieczy" samorządu korporacji zawodowej "nad należytym wykonywaniem zawodu".
Brak przesłanek, by uznać, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" stanowiła - per se - przesłankę prawną dla każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy zawodu".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).