Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2377/04, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia B. B. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. B. umorzenia zaległości, powołując się na treść art. 28 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) − dalej: u.s.u.s., uznając, iż podniesione przez skarżącą okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek umorzenia należności. Organ podniósł, że mimo wezwania skarżąca nie uzupełniła dokumentów przedstawiających jej sytuację rodzinna i finansową.
Decyzją z dnia 8 września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 11 sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają umorzenia należności w świetle przesłanek z art. 28 u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).
B. B. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiła swoją sytuację materialną i wniosła o "zweryfikowanie decyzji ZUS w S.".
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów w właściwości wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości (art. 73 ust. 3 u.s.u.s.). Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W zakresie działania Zakładu pozostaje również kompetencja do umarzania należności z tytułu składek, które na mocy art. 28 u.s.u.s. mogą być umorzone w całości bądź w części.
Wskazując na powyższe Sad stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Sąd zauważył, że organem, który w niniejszej sprawie wydał zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek był nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, lecz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z oznaczenia organu wydającego decyzję, a co potwierdza użyte w sentencji decyzji sformułowanie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 11.08.2004 r.".
Sąd wskazał, że Prezes Zakładu na mocy art. 72 ust. 1 u.s.u.s jest organem Zakładu, a jego kompetencje zostały określone w art. 73 u.s.u.s. Zdaniem Sądu decyzja Zakładu wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia, gdyż powołano w nim art. 127 § 3 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem Sądu art. 127 § 3 w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy decyzji wydanych w I instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są: Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzący w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów, gdyż należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, a Zakład jest jednostką organizacyjną i nie należy do kategorii organów spersonifikowanych mieszczących się w pojęciu "ministra".
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. eliminuje w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W ocenie Sądu od decyzji tych nie ma zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest obecnie Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu i zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego − art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., a w szczególności art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4, art. 123 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że przysługuje tryb odwoławczy do Ministra Polityki Społecznej od decyzji ZUS w sprawach umarzania należności i świadczeń wyjątkowych.
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego − art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzi nieważność decyzji wydanej przez organ rentowy.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżący uzasadnił potrzebą wykładni przepisów w celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa, w szczególności ustalenie zakresu trybu postępowania odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek − art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. a także decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych (art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s.)
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł:
- 1. w oparciu o zapis art. 188 p.p.s.a., o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie
- 2. w oparciu o zapis art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
Skarżący podkreślił, że na mocy art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały ustalone na podstawie przepisów odrębnych. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym, że tryb odwoławczy nie może być analizowany bez uwzględnienia ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji.
Na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w sprawach indywidualnych Zakład wydaje decyzje, na które przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminach i wg zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący podkreślił, że w zakresie trybu odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zakład lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek, a także decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych odwołanie nie przysługuje. Zdaniem skarżącego z art. 123 u.s.u.s. i art. 181 k.p.a. wynika, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stosuje się jako lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy zapis art. 70 ust. 3 Konwencji oraz przepis art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinsrancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to zagwarantowane także na podstawie konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a.
Skarżący podzieli pogląd Sądu, że art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł jednak, że Sąd przy orzekaniu pominął treść art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wskazując, że w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s. i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. należy przyjąć, że w zakresie prowadzonej działalności Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji publicznej.
W konkluzji skarżący stwierdził, że reprezentowane przez Sąd stanowisko o trybie odwoławczym skierowanym do Ministra Polityki Społecznej jest sprzeczne z obowiązującym prawem a wyrok Sądu stanowi oczywiste naruszenie prawa procesowego i materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.