Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., oddalił skargę Z. P. M. B. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w wyniku przeprowadzonej w dniach od 10 czerwca do 1 sierpnia 2014 r. kontroli w siedzibie skarżącej spółki w zakresie spełniania obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz przepisów o ruchu drogowym, w toku której zweryfikowano czas pracy 31 kierowców wykonujących w okresie od dnia 1 grudnia 2013 r. do 28 lutego 2014 r. przewozy na rzecz spółki, stwierdzono naruszenia polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.
Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r., którą organ nałożył na spółkę karę w wysokości 17.450,00 zł ustalonej na podstawie załącznika nr 3 do u.t.d., lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11.
Objętą skargą decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy co skutkowało bezspornym przyjęciem, że spółka naruszyła reguły określone w art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. i załączniku nr. lp. 5.3.1 i 5.3.2; lp. 5.2.1 i 5.2.2; lp. 6.3.11 do tej ustawy. Organ odwoławczy nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., uznając, że spółka nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Organ podkreślił, że strona nie zakwestionował naruszeń z zakresu czasu pracy kierowcy. Stwierdził również, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., ze względu na fakt, że do stwierdzonych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i powinien nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności za bezsporny uznał ustalony stan faktyczny sprawy - stwierdzone naruszenia prawa polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.
W ocenie Sądu I instancji organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące przeszkolenia pracowników popełniających naruszenia w zakresie ich obowiązków oraz posiadania przez nich dokumentów wydanych przez wojewodę w postaci zaświadczeń o odbyciu kursów, potwierdzających zdobyte kwalifikacje zawodowe, poniesienia kosztów zakupu odpowiedniego systemu oraz przeszkolenia pracownika zajmującego się sczytywaniem terminowym danych z kart kierowców oraz tachografów nie były wystarczające do tego, by zwolnić skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu, przemawiał charakter stwierdzonych naruszeń i ich powtarzalność przy jednoczesnym braku reakcji przedsiębiorcy. Oznaczało to, że tolerował on te naruszenia i nie podejmował skutecznych działań zapobiegawczych.
Organ odwoławczy trafnie, zdaniem Sądu, zwrócił uwagę, że strona powinna prowadzić stałą i nieprzerwaną kontrolę nad odpowiednim wykonywaniem zadań powierzonych pracownikowi odpowiedzialnemu za sczytywanie danych z kart kierowców i tachografu cyfrowego, gdyż przedsiębiorca jest nie tylko zobowiązany przez ustawodawcę do sczytywania danych, ale również do ich odpowiedniego przechowywania, a także analizy i porównywania danych pobranych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego, co powinno pozwolić mu na ujawnienie naruszeń takich jak jazda bez karty kierowcy i ewentualnie na podjęcie odpowiednich kroków dyscyplinarnych wobec pracowników.
Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d., ze względu na fakt, że do stwierdzonych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez skarżącą spółkę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Z. P. M. B. Sp. z o.o. w G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy administracji I i II instancji naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d.;
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji naruszyły procedurę administracyjną, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie z urzędu jakichkolwiek działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zważając na słuszny interes wnioskodawcy i nie zebranie materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji zgodnie z przepisami prawa oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez dokonanie oceny z naruszeniem przepisów prawa, zasad wiedzy, doświadczenia życiowego oraz wskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji nie przystającego do stanu faktycznego niniejszej sprawy;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 92 b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego przepisy te powinny znaleźć zastosowanie.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), a także "niewłaściwe zastosowanie" (pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej). Sposób wyartykułowania i argumentacji wskazanych zarzutów prowadzi do konieczności rozważenia ich łącznie. Podkreślić należy na wstępie, iż skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania – stad wynika ustanowiony przez art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzeniu. Jak podkreśla się w judykaturze redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 803/04, Legalis, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06, Legalis). Jednym z wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. "Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu <> przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy." (cyt.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 600).
W analizowanej skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie nie w pełni odpowiadają tym wymogom konstrukcyjnym. Odnosząc się jednak do wskazanych w kasacji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Po pierwsze powtarzający się, zarówno przy naruszeniu przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej) i jednocześnie zarzut ich niezastosowania w sprawie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) jest wewnętrznie sprzeczny i niejasny.
Sąd I instancji nie mógł jednocześnie "niewłaściwie zastosować" przepis prawa materialnego oraz go "niezastosować" w sprawie. Uzasadnienie zaś tych zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacyjnych prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji wydal wyrok nie zauważając, iż organy oparły swoje decyzje na niekompletnym materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy powinny dopuścić "z urzędu" i przeprowadzić dowody z zeznań świadków, w tym kierowców na okoliczność zakresu ich obowiązków, przebytych szkoleń oraz poleceń wydawanych przez bezpośrednich przełożonych jak też okoliczności związanych z przekroczeniem czasu pracy oraz z urzędu organy winny przeprowadzić dowód z zeznań osoby odpowiedzialnej za wczytywanie danych z kart kierowcy na okoliczność zakresu jej obowiązków, przebytych szkoleń oraz poleceń wydawanych przez bezpośredniego przełożonego jak też okoliczności i przesłanek, którymi ta osoba kierowała się podczas wykonywania swoich zadań.
Przywołać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85; b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W myśl art. 92b ust. 2 u.t.d., za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.
Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 pkt 1) u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: "1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć."
Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. treść art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia.
W związku z powyższym brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy oraz innych pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie przewoźnika nie zwalnia go z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Jak zasadnie przywołał Sąd I instancji zgodnie ze stanowiskiem judykatury przyjęcie innej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że: "przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Dlatego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (zob. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). (...).
Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, iż istota odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot "charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w analizowanej sprawie organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące: przeszkolenia pracowników popełniających naruszenia w zakresie ich obowiązków oraz posiadania przez nich dokumentów wydanych przez wojewodę w postaci zaświadczeń o odbyciu kursów, potwierdzających zdobyte kwalifikacje zawodowe, poniesienia kosztów zakupu odpowiedniego systemu oraz przeszkolenia pracownika zajmującego się sczytywaniem terminowym danych z kart kierowców oraz tachografów, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie są wystarczające do tego, by zwolnić skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Rację ma WSA, iż za takim stanowiskiem przemawia charakter stwierdzonych naruszeń i ich powtarzalność przy jednoczesnym braku reakcji przedsiębiorcy.
Oznacza to, że tolerował on te naruszenia i nie podejmował skutecznych działań zapobiegawczych. Sąd I instancji niewadliwie uznał, iż organ drugiej instancji zasadnie stwierdził, że w badanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców.
W konsekwencji Naczelny Sad Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sad I instancji w tej sprawie art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art.6, art.77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt 1 b petitum skargi kasacyjnej).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14 oraz na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2396/14 jako przemawiające za poglądem, że organy w sprawach będących przedmiotem tych wyroków oraz w analizowanej sprawie dokonały niewłaściwej wykładni i w konsekwencji naruszenia prawa materialnego oaz przepisów postępowania. Błąd wynika z faktu nie odniesienia się do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16), odnośnie kwestii, iż przepis ten stanowi, że: "określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej (jej podstawami kasacyjnymi), nie może jednak wziąć pod uwagę tego argumentu w niniejszej sprawie, ponieważ w podstawach kasacji autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszone przez Sąd I instancji te przepisy, a nadto nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.