Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. P. S.A. na postanowienie Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty z [...] maja 2004 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W motywach wyroku Sąd podał, że T. K. P. S.A. w dniu [...] marca 2003 r., działając na podstawie § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166) złożyła do Prezesa URTiP wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i i organizacyjnych możliwości realizacji powyższych zadań na okres 18 miesięcy.
Spółka wniosła jednocześnie o zawieszenie postępowania w sprawie do dnia publikacji rozporządzenia przewidzianego w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), określającego szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych, dotyczące ich przystosowania do wypełnienia przez operatorów obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Powołała się na art. 97 § l pkt 4 k.p.a. argumentując, że wydanie tego aktu prawnego stanowiłoby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.
Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 98 § l w związku z art. 123 k.p.a. i art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie odroczenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych na operatora. Zgodnie z powołanym przepisem k.p.a. organ może zawiesić postępowanie na wniosek strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednakże w tej sprawie zawieszeniu postępowania sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu na mocy art. 188 k.p.a. przysługują prawa strony.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes URTiP postanowieniem z [...] maja 2004 r. nr [...] uchylił swoje wcześniejsze postanowienie i odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Uznał, że skoro skarżąca wnioskowała o zawieszenie postępowania z urzędu, oznacza to konieczność uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 98 § l k.p.a. z uwagi na brak żądania strony do jego zawieszenia na wniosek. Jednocześnie organ uznał, że brak rozporządzenia wykonawczego, wynikającego z art. 88 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. P. S.A. w P. wniosła o uchylenie postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] maja 2004 r., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być dokonane w formie rozporządzenia wykonawczego do ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę T. K. P. S.A. na to postanowienie uznał, że postanowienie nie narusza art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Nie uchybia też innym przepisom postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § l, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd przyjął, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Trzeba zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § l pkt 4 wynika, że zagadnienie wstępne to kwestia, która nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwym organem, albo postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zakończyło się jeszcze prawomocnym (ostatecznym) orzeczeniem.
Sąd podzielił stanowisko organu, że nie można uznać, iż rozporządzenie wydane przez ministra właściwego do spraw łączności, na podstawie delegacji zawartej w art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, rozstrzyga w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku T. K. P. S.A. Rozporządzenie jest bowiem aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków spółki.
W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. K. P. S.A. zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że brak wskazanych przepisów wykonawczych, niewątpliwie wpływa na określenie jej obowiązków w sposób uzasadniający tezę, że bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć spornej sprawy. Nie znajduje też oparcia w brzmieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć wyłącznie formę decyzji lub innego aktu indywidualnego. Przepis ten w żaden sposób nie zawęża zakresu tego rozstrzygnięcia do aktów indywidualnych. Uznanie rozporządzenia za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w żaden sposób nie burzy też założenia o racjonalności ustawodawcy. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie można załatwić sprawy administracyjnej, to konieczne jest zawieszenie postępowania w tej sprawie. Wprawdzie brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, to jednak mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Z niewydanych rozporządzeń bezpośrednio mają wynikać dla skarżącej obowiązki pozostające w bezpośrednim związku z przygotowaniem się do realizacji obowiązku na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przygotowaniu do wykonywania tych obowiązków służyć ma wniosek o odroczenie, o które strona się zwróciła. Nie sposób rozstrzygnąć, czy w ogóle i na jak długo potrzebne jest to odroczenie służące przygotowaniu się skarżącej do wykonywania tych obowiązków, jeżeli obowiązki te nie są znane. Okoliczność, że adresat tych obowiązków nie będzie oznaczony w rozporządzeniu indywidualnie, nie ma znaczenia dla sprawy. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku ich nałożenia aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym, nie wymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są równocześnie na inne podmioty.
Zdaniem skarżącej powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo jest nieadekwatne do stanu sprawy. Dbałość o jednolitą linię orzecznictwa nie może stanowić pierwszeństwa przed treścią normy prawnej. Tymczasem art. 97 § l pkt 4 brzmi jednoznacznie, a próba zawężenia pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Organ prowadzący postępowanie nie zakwestionował faktu, że bez wydania rozporządzeń załatwienie sprawy nie jest możliwe, gotów był zawiesić postępowanie na wniosek strony, tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia tego postępowania. Takie działanie organu opiera się na fikcyjnym założeniu, że nie istnieje problem rażącej bezczynności właściwego ministra, stanowiącej delikt konstytucyjny, uniemożliwiający załatwienie sprawy.
Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego wynika bądź wprost z przepisów prawa materialnego, bądź może zostać ustalone w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane jest na drodze postępowania przed właściwym organem lub sądem, zakończonego wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zawsze w indywidualnej sprawie. Nie sposób uznać za zagadnienie wstępne zdarzenia ze sfery stanowienia prawa, ponieważ stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań, a także z uwagi na właściwy mu brak waloru trwałości, charakterystycznego dla rozstrzygnięć właściwych organów lub sądów w sprawach indywidualnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wprawdzie wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., ale sposób jej uzasadnienia wskazuje na nieznajomość trybu realizacji obowiązków operatora i przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do jej zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wg art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego operatorzy są obowiązani do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w tejże ustawie. Obowiązek ten dotyczy zapewnienia, na koszt operatora, technicznych i organizacyjnych możliwości wykonywania w sieci telekomunikacyjnej eksploatowanej przez operatora zadań na rzecz prokuratury, sądów, a także uprawnionych jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz Szefowi Urzędu Ochrony Państwa, począwszy od dnia rozpoczęcia eksploatowania tej sieci, jeżeli Prezes URT nie ustali, na wniosek zainteresowanego operatora, późniejszego terminu (art. 40 ust. 2 ustawy).
Operator, który działa na podstawie zezwolenia telekomunikacyjnego, najpóźniej w terminie dwóch miesięcy przed planowanym terminem rozpoczęcia eksploatacji sieci telekomunikacyjnej lub rozpoczęcia świadczenia usług telekomunikacyjnych, może złożyć wniosek o odroczenie terminu wykonywania tych obowiązków na rzecz obronności, w przypadku udokumentowanych trudności organizacyjno-technicznych, dotyczących rozpoczętego procesu wdrażania odpowiednich systemów. Wynika to z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W piśmie T. K. P. S.A. z dnia [...] marca 2003 r. sformułowany został wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i i organizacyjnych możliwości realizacji powyższych zadań na okres 18 miesięcy. Wystąpiła jednocześnie o zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego w tej sprawie do dnia publikacji rozporządzenia przewidzianego w art. 88 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. W rezultacie zaistniało utrzymujące się również w skardze kasacyjnej nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z mocy samego prawa, kształtowania ich decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym oraz postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej. Trzeba więc przypomnieć, że w art. 88 ust. 4 ustawy przewidziano dla ministra do spraw łączności możliwość określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych dotyczących ich przystosowania do wypełniania przez operatorów obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1.
Dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i i organizacyjnych możliwości realizacji powyższych zadań, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne możliwości sieci T. K. P. S.A. nie pozwalają na realizację tych obowiązków przewidzianych w art. 40 ust.
- 1. Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania rozporządzenia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy, skoro jest to jedyna argumentacja podana w uzasadnieniu wniosku.
W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - jeżeli ono występuje - dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Z tych i wcześniej ukazanych powodów w żadnym razie nie można było traktować oczekiwanego wydania rozporządzenia jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do utożsamiania przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.
Powyższa argumentacja nie została wprawdzie dostrzeżona w motywach zaskarżonego wyroku, lecz nie doszło w nim do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 6