Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 724/14, oddalił skargę D. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] maja 2006 r. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości za 2005 r. w łącznej kwocie 49 547,80 zł, na którą składały się: jednolita płatność obszarowa (21 973,50 zł) oraz uzupełniająca płatność obszarowa (27 574,30 zł). Przyznane płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy strony w dniu 17 maja 2006 r. Na wezwanie organu w dniu 3 sierpnia 2006 r. beneficjent oświadczył, że działka nr 384 była uprawiana w 2005 r. przez innego rolnika.
W związku z tym postanowieniem z dnia 18 października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania D. O. przedmiotowych płatności.
W dniach 2 - 18 kwietnia 2007 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w gospodarstwie rolnym D. O., która wykazała na części kontrolowanych działek rolnych deklarowanych przez niego w 2005 r. do płatności bezpośrednich, nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 oraz nałożył na producenta sankcję.
Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. i nałożonych sankcji oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej za 2005 r. i nałożył sankcje oraz odmówił przyznania uzupełniającej obszarowej do powierzchni innych roślin i nałożył sankcje.
W wyniku rozpoznania skargi od ww. decyzji wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 545/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 210/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. od wyroku WSA w Kielcach.
W dniu 10 lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w całości oraz stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może podlegać uchyleniu ze względu na to, że od dnia jej doręczenia stronie, upłynął okres dłuższy niż 5 lat. Strona nie wnosiła od powyższej decyzji skargi i stała się ona ostateczna. Podsumowując wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej wynosiła 81,05 ha przy deklarowanej powierzchni 120,40 ha, a zawyżenie powierzchni deklarowanej przez stronę wynosiło 39,35 ha.
W związku z powyższym jednolita i uzupełniająca płatność obszarowa w niniejszej sprawie powinny zostać odmówione. Z tych względów organ stwierdził, że płatności zrealizowane na rachunek bankowy D. O. w dniu 17 maja 2006 r. stanowią kwotę nienależnie wypłaconą.
Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych D. O. W dniu 29 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił tę kwotę na 49 547,80 zł.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Możliwość uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. upłynęła w dniu 22 maja 2011 r., gdyż decyzja o przyznaniu stronie przedmiotowych płatności została doręczona stronie w dniu 22 maja 2006 r. W rozpatrywanej sprawie dobra wiara strony nie wynika z dokumentacji dostępnej organowi. D. O. był świadomy podstawowej zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych tzn. że płatności przysługują użytkownikom działek rolnych, a nie ich właścicielom oraz wyłącznie do gruntów wykorzystywanych w celu rolniczym, a tereny zalesione nie stanowią łąk ani traw na gruntach ornych. Strona składając wniosek o przyznanie płatności podpisała oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności.
W związku z powyższym w stosunku do pobranych przez stronę i przypadających do zwrotu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty, który to okres jeszcze nie minął.
Organ podniósł, że przedmiotem rozważań w niniejszej decyzji nie mogło być postępowanie, w wyniku którego stwierdzono o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane ww. decyzją płatności były należne i zgodne z obowiązującym prawem. Niniejsze postępowanie jest już tylko następstwem stwierdzenia, że płatności za 2005 r. nie były należne bo przyznanie ich nastąpiło z naruszeniem prawa, zaś przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, nie była przez skarżącego kwestionowana.
Brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie przyznania tych płatności nie stanowi zatem podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych. Argumenty strony zawarte w odwołaniu odnoszą się wyłącznie do faktu, że decyzja w sprawie przyznania jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast pomija fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne rozstrzygnięcie ww. decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Niepodważalny jest natomiast fakt otrzymania przez stronę w dniu 17 maja 2006 r. przedmiotowych płatności oraz fakt przedeklarowania powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo o 48,45%. Organ podkreślił, że sprawa przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została już ostatecznie zakończona stwierdzeniem, że przyznanie przedmiotowych płatności nastąpiło z naruszeniem prawa, sprawa ta nie może być rozpatrywana w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2014 r., która nie była jeszcze przedmiotem rozważań WSA w Kielcach i dlatego bezzasadny jest zarzut autora odwołania o niezastosowaniu się organu do wyroku sądowego, który wiąże organy ARiMR w odrębnym postępowaniu.
Reasumując, organ wskazał, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35 poz. 217). Płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki ARiMR oraz są wyższe od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006.
D. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której ustalono skarżącemu wysokość nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w łącznej wysokości 49 547,80 zł. W związku z powyższym kontrola sądowa ograniczała się do postępowania prowadzonego w tym właśnie przedmiocie, czyli w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Poddane obecnej kontroli Sądu jest więc postępowanie będące implikacją stwierdzenia, że płatności z tytułu JPO i UPO za rok 2005 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Podkreślić przy tym należy, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r., będąca podstawą ustalenia, że przyznane skarżącemu płatności za rok 2005 wypłacone zostały nienależnie, stała się ostateczna i prawomocna, gdyż strona, mimo stosownego pouczenia, nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić argumentów przeciwko zasadności tej decyzji, również w kontekście wypełnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 545/09.
Sąd podzielił przy tym prawidłowość poglądu eksponowanego przez organ, a znajdującego również oparcie m.in. w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że pomimo braku możliwości wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu, to stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) daje podstawę dla wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Za niezasadne uznać więc należy zarzuty skargi opierające się na twierdzeniu, że jedynie uchylenie decyzji przyznającej płatności daje podstawę dla ustalenia nienależnie pobranych świadczeń.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.
W sprawie skarżącemu na rachunek zostały wypłacone środki pieniężne z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005, tj. pochodzące z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR w kwocie 49 547,80 zł, na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r. Z kolei ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że pobrane przez skarżącego środki pieniężne należy uznać za nienależne, a organ zobowiązany był wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.
WSA orzekł również, że w sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 73 ust. 4 lub 5 rozporządzenia nr 796/2004 (oraz art.40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – pkt 1.8.). W rozpoznawanym stanie faktycznym sprawy, trudno wskazywać na pomyłkę organu, skoro działał on w zaufaniu do deklaracji rolnika co do powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności. Tym samym, stwierdzenie braku pomyłki organu czyni bezprzedmiotowym ocenę zaistniałej sytuacji w kontekście możliwości wykrycia błędu przez rolnika, w tym błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego, a w konsekwencji konieczność respektowania 12 miesięcznego terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.
Sąd I instancji odnosząc się do skargi o naruszeniu przepisów postępowania stwierdził, że organy obu instancji orzekające w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny tego materiału wskazanych w art. 80 k.p.a. Wbrew zatem zarzutom skargi organ nie ustalał, że decyzja o przyznaniu płatności została uchylona, a stwierdził za decyzją z [...] sierpnia 2013 r., że została wydana z naruszeniem prawa. Nie znajduje również potwierdzenia jakoby w zaskarżonej decyzji organ zastosował kod DR 10 dla działek rolnych T, BE oraz BI.
D. O. skargą kasacyjną zaskarżył ww.wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu:
1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach WE NR 1782/2003 i WE 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady WE nr 476/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004), poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a błąd ten nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
2/. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., bowiem Sąd I Instancji nie wziął pod uwagę tego, iż Agencja Nieruchomości Rolnych wydzierżawiła działki dotknięte kodem błędu DR 10, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie przyjmując, iż wnioskodawca umyślnie zgłosił do płatności działki, które nie kwalifikowały się do uzyskania płatności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i podlega oddaleniu.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie szerszym wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu określonego w pkt II petitum skargi kasacyjnej jej autor nie tylko nie wskazał istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, ale również – co należy podkreślić – zarzutu tego w ogóle nie uzasadnił. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśniając na czym dokładnie miało polegać naruszenie wymienionych przepisów, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczna ocenę omawianego zarzutu kasacyjnego. W tym też kontekście ponownie przypomnienia wymaga, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie może przy tym domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, albo wręcz wyręczać stronę skarżącą w prawidłowym ich stawianiu, czy też poszukiwać za nią naruszeń prawa, których mógł dopuścić się Sąd I instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza.
Podnoszenie przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestii, jako jej zdaniem spornej w rozpatrywanej sprawie, nie można było poddać merytorycznej ocenie. Z przedstawionych względów, omawiany zarzut uznać należało więc za nieskuteczny.
Tym niemniej, kierując się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zauważyć trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej podważa błędne ustalenia dotyczące umyślnego zgłoszenia przez beneficjenta działek, które nie kwalifikowały się do płatności i nie wzięcie pod uwagę tego, że działki te (dotknięte kodem błędu DR 10) były wydzierżawione od Agencji Nieruchomości Rolnych.
Zagadnienie dotyczące "umyślności" działania beneficjenta były przedmiotem oceny organów i Sądu I instancji w zakresie zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 jedynie w odniesieniu do posiadania przez niego wiedzy zarówno o zasadach przyznawania płatności bezpośrednich, jak i o zgłoszeniu do płatności gruntów (o 48,45 %) przekraczających powierzchnię kwalifikującą do płatności.
Ocena ta była oparta na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu wznowieniowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z dnia 18 października 2006r. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za rok 2005, z uwagi na to, że w wyniku kontroli na miejscu dokonanej w gospodarstwie D. O. stwierdzono, że część gruntów zgłoszonych przez niego do płatności nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, co nie było znane organowi w dniu wydania decyzji z [...] maja 2006r. przyznającej płatności. Po trwającym blisko 8 letnim postępowaniu ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie może podlegać uchyleniu ze względu na to, że od dnia jej doręczenia stronie, upłynął okres dłuższy niż 5 lat.
Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że D. O., posiadając wiedzę na temat warunków kwalifikowalności działek do płatności, zgłosił do płatności działki o łącznej powierzchni 120,40 ha, z czego nie uprawnione okazały się grunty o powierzchni 39,35 ha. Organ szczegółowo wymienił stwierdzone nieprawidłowości w działkach rolnych deklarowanych przez stronę do płatności bezpośrednich za rok 2005 i w podsumowaniu wskazał, że D. O. przedeklarował powierzchnie zgłoszoną do płatności obszarowych o 48,45%.
Podkreślić w tym miejscu należy istotne okoliczności, a mianowicie, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. było odrębne od niniejszego postępowania, oparte na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej, na mocy której wypłacono stronie środki pieniężne na podstawie wniosku, w którym zadeklarowano do płatności bezpośrednich za rok 2005. Decyzja ta z uwagi na jej niezaskarżenie, ma przymiot ostateczności i prawomocności.
Skarżący w skardze do WSA złożył zarzuty podważające możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (pomimo niemożliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej płatność z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu), jak również co do wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu przyznanych płatności. Podważał także ustalenia, że część działek dotknięta byłą kodem nieprawidłowości DR 10.
Sąd I instancji uznał wszystkie ww. zarzutu za nieuzasadnione, słusznie stwierdzając, że na obecnym etapie postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków nie jest możliwe kwestionowanie stwierdzenia, że płatności z tytułu JPO i UPO za rok 2005 nie były należne i to na skutek tego, że na dzień 30 czerwca 2003r. nie były w dobrej kulturze rolnej. Podobnie nie jest też możliwe podważanie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a.).
Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje już skuteczności i zasadności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz podstawy wznowienia postępowania (organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2006r. nie było znane, że znaczna część działek zgłoszonych przez D. O. nie kwalifikowała się do płatności obszarowych).
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest bezsporny z uwagi na brak skutecznego jego podważenia w ramach zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Powołany przepis stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie poinformowano zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Dla zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wykazanie, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Pod pojęciem "pomyłki organu" użytym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności.
Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Dokonanie ustaleń, czy nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. art. 73 ust. 4 rozporządzenia jest zatem elementem stanu faktycznego, którego ustalenie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest obowiązkiem organów. Organy rozpoznające sprawę, dokonując oceny przesłanek wyłączających zwrot nienależnej pobranej płatności uznały, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 73 ust 4 rozporządzenia, przyjmując, że przyczyną dokonania płatności nie była pomyłka organu. Powyższe ustalenie zaakceptował Sąd I instancji.
Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt I petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tym samym nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania lub błędnej wykładni prawa materialnego w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) lub błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 10 stycznia 2012, I FSK 319/11). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II GSK 258/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013, GSK 2391/11).
Podkreślenia przy tym wymaga, że w treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błędu, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego zastosowanie możliwe jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego. Jak podnosi się w judykaturze pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono także pogląd, iż: "Pod pojęciem "pomyłki organu" zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14).
Sposób sformułowania ocenianego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej odnosi się w istocie do elementów stanu faktycznego. Skoro skarżący kasacyjnie nie postawił Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, kwestionującego ustalenia dotyczące braku błędu organu, to należy przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny – przyjęty przez WSA jako prawidłowy i niepodważony skargą kasacyjną – wiąże w sprawie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, subsumcja przepisu jest etapem stosowania prawa i wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym twierdzenie, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w sytuacji nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nie jest uzasadnione.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie pobranych płatności zagadnienie dotyczące "pomyłki organu" nie było sporne. Postępowania w tych sprawach były wszczynane po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu płatności z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż została przekroczona maksymalna powierzchnia referencyjna określona w systemie LPIS dla działki. W ocenie samego organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, organ wydając decyzję przyznającą płatność nie zweryfikował danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych w celu prawidłowego ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, czym rażąco naruszył prawo. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika więc, że przyczyną przyznania nienależnych płatności wnioskodawcy był błąd organu, do którego organ sam się przyznawał, twierdząc, że nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny, tylko na marginesie zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjny ugruntowany jest pogląd, że błędy procesowe dotyczące ustaleń faktycznych popełnione przez organy Agencji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych, w wyniku których wnioskodawca stał się beneficjentem płatności nienależnych, bo przyznanych do gruntów nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie uprawniają organu do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności po jej doręczeniu stronie.
Natomiast w przedmiotowej sprawie organ sam nie przyznał się do błędu, był to więc element sporny sprawy, który wymagał ustaleń. Organy w oparciu o analizę całokształtu materiału dowodowego, w tym także biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, przyjęły, że przyznanie D. O. płatności obszarowych na rok 2005 nie było pomyłką organ, przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Skoro Sąd I instancji nie zakwestionował tej oceny i również nie dopatrzył się pomyłki organu w przyznaniu skarżącemu kasacyjnie płatności obszarowej, a autor skargi kasacyjnej jej skutecznie nie podważył, jest to okoliczność, która wiąże w sprawie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.