Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 30 kwietnia 2012r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek B. O. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W dniu 4 października 2012 r. skarżąca złożyła oświadczenie o wystąpieniu szkody w uprawach na działkach ewidencyjnych nr 162(działka rolna D), nr 42/10 (działka rolna A) i nr 48 (działka rolna E) informując, że w wyniku intensywnych opadów deszczu i gradu wyżej wymienione działki ewidencyjne zostały zalane i w konsekwencji czego nie mogła ich wykosić/zebrać trawy. Oświadczenie wnioskodawczym zostało potwierdzone przez czterech świadków. Pismem z dnia 2 lutego 2013 r. wskazała, że z działki ewidencyjnej nr 42/10 o powierzchni 37,00 ha nie wykosiła jedynie około 3,00 ha. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wskazała na załączniku graficznym powierzchnie, których nie wykosiła na działce 42/10 w 2012r., a także złożyła oświadczenie, że łączna powierzchnia użytków rolnych na tej działce nieskoszona w 2012 r. wynosi 5,00 ha, z czego 2,00 ha to obszar nieskoszony zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a kolejnych 3,00 ha nie udało się wykosić w związku z zalaniem działki.
Ponadto pismem z dnia 11 października 2013 r. Kierownik BP ARiMR wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących zabiegu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy z działki rolnej D, położonej na działce ewidencyjnej nr 162.
W odpowiedzi na wezwanie w dniu 18 października 2013r. skarżąca złożyła w BP ARiMR w S. oświadczenie, że dnia 12 października 2013 r. wykonała zabieg grabienia ściętej biomasy, a dnia 14 października 2013 r. wywiozła baloty z powyższej działki.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (określany dalej jako Kierownik BP ARiMR) - działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o wspieraniu), § 2, § 4, § 9, § 13, § 27 i § 35 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm. określanego dalej jako rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r.), art. 39 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju i obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.
UE L 277 z 21.10.2005, str. 1 ze zm. określanego dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju i obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23.12.2006, str. 15 określanego dalej jako rozporządzenie nr 1974/2006) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. przyznał B. O. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości: 11.254,10 zł w tym z tytułu:
- 1. 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wysokości 8.729,50 zł, w tym środki z budżetu Unii Europejskiej 6.983,60 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 1.745,90 zł (KPB [PESEL zakryty]). 1.1. Wariant 5.3 - Szuwary wielkoturzycowe - NATURA 2000 o stawce 910,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,38 ha/rok, w wysokości 5.805,80 zł 1.2. Wariant 5.6 - Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000 o stawce 840,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,33 ha/rok, w wysokości 2.797,20 zł., 1.3. Wariant 5.10 - Użytki przyrodnicze - NATURA 2000 o stawce 550,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,23 ha/rok, w wysokości 126,50 zł, 2. 2 - Rolnictwo ekologiczne w wysokości 2.524,60 zł, w tym środki z budżetu Unii Europejskiej 2.019,68 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 504,92 zł (KPB.33010410000), 2.1. Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 260,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 9,71 ha/rok, kwotę w wysokości 2.524,60 zł. Jednocześnie organ odmówił przyznania B. O. płatności rolnośrodowiskowej z tytułu Ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000: Wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, przytaczając przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. Ponadto wskazał na określone zgodnie z załącznikami do tego rozporządzenia warunki realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach określonych wariantów, których dotyczył wniosek skarżącj. W konsekwencji organ stwierdził, że ustalone na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nieprawidłowości polegają na uchybieniu w przestrzeganiu przez wnioskodawcę wymogów określonych dla Wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone na działkach rolnych oznaczonych jako A i E o łącznej powierzchni 39,03 ha, dla Wariantu 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na działce A o powierzchni 37,00 ha i dla Wariantu 5.6 – Półnaturalne łąki wilgotne na działce E. Brak wykoszenia okrywy roślinnej i usunięcia ściętej biomasy we wskazanym terminie na właściwej powierzchni oznacza niewykonanie zobowiązań wynikających z powołanych przez organ przepisów.
Stąd płatności na 2012r. nie zostały przyznane w odniesieniu do działek A i E. Jednocześnie uwzględniając wskazane wykluczenia organ przedstawił sposób obliczenia przyznanej płatności. Odnosząc się do wskazanej przez stronę okoliczności zalania działek w wyniku ulewnych i nawalnych deszczy organ wskazał, że kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności określone zostały w przepisach art. 47 ust.1 rozporządzenia 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. Zgodnie z przywołanymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić zobowiązań w wyniku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, nie jest wymagany zwrot przyznanej pomocy. Zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 rolnik zobowiązany jest powiadomić o zaistniałych okolicznościach, w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub upoważnioną przez niego osoba są w stanie dokonać takiej czynności wraz z dowodami potwierdzającymi wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Jednocześnie organ stwierdził, że w omawianej sprawie wnioskodawczyni dochowała należytej staranności, informując w dniu 4 października 2012 r. Kierownika BP ARiMR o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie, z zachowaniem terminów i przedkładając właściwą dokumentację potwierdzającą zdarzenie, dlatego organ I instancji uznał działanie siły wyższej. Powyższe skutkuje brakiem obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych otrzymanych w poprzednich latach trwania zobowiązania. Niemniej w świetle wskazanych regulacji prawnych stwierdzić należy, że płatność rolnośrodowiskową może być wypłacona wyłącznie wówczas, gdy rolnik realizuje zobowiązanie, a więc wykonuje czynności i działania zgodnie z wymogami określonymi dla poszczególnych pakietów.
B. O. wniosła odwołanie od powołanej na wstępie decyzji Kierownika BP ARiMR, zaskarżając ją w części dotyczącej nieuwzględnienia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu ochrony siedlisk lęgowych ptaków i na tej podstawie sformułowała żądanie zmiany zaskarżonej decyzji i przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z wnioskiem w pełnej wysokości.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR ARiMR) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podobnie jak organ I instancji organ odwoławczy omówił zasady przyznawania należności w ramach programów rolnośrodowiskowych, podkreślając, że zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzania MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, 3) stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (§ 27 ust. 2). Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia część VII.
Pakiet 8 Ochrona gleb i wód ust. 2 pkt 7 lub ust. 3 pkt 7, płatność rolnośrodowiskowa przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie (§ 27 ust. 2 a). Jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu (§ 27 ust. 3). Przepisu ust. 3 nie stosuje się w przypadku, gdy ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia część VI. Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie ust. 1 pkt 2 (§ 27 ust. 3a). Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (§ 27 ust. 4). Przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa (§ 27 ust. 5). Jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku (§ 27 ust. 6).
Stosownie natomiast do załącznika nr 3 sekcja IV rozporządzania MRiRW z dnia 26 lutego 2009r w Pakiecie 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 i Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wymogi obejmują: 1) zakaz przeorywania, wałowania, podsiewu, stosowania ścieków i osadów ściekowych;
- 2) zakaz włókowania w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 1 września;
- 3) zakaz budowy i rozbudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tworzących system melioracji wodnych, z wyłączeniem urządzeń mających na celu utrzymanie lub poprawę wartości przyrodniczej (nie dotyczy bieżącej konserwacji);
- 4) niestosowanie środków ochrony roślin, z wyjątkiem selektywnego i miejscowego niszczenia uciążliwych chwastów z zastosowaniem odpowiedniego sprzętu (np. mazaczy herbicydowych), po uzgodnieniu z podmiotem, o którym mowa w § 2 ust. 2; 5)zakaz nawożenia. Wymogi dodatkowe dla wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariantu 5.1 obejmują: I. w zakresie ochrona siedlisk lęgowych ptaków: 1) zakaz wapnowania, chyba że wapnowanie nie wpłynie negatywnie na realizację celu pakietu zakaz nawożenia azotem na obszarach nawożonych przez namuły rzeczne, a na innych obszarach - powyżej poziomu 60 kg/ha w danym roku;
- 3) niestosowanie jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w terminie od dnia 1 kwietnia do dnia 1 sierpnia;
- 4) w przypadku użytkowania: a) kośnego trwałych użytków zielonych: - koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm, - pozostawienie 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30 - 50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Przy czym w myśl ust. 2 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zgodnie natomiast z § 35 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. innymi kategoriami siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagalny, jest: 1) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania;
- 2) zmiana zasięgu obszarów objętych programami mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu lub zmiana tych programów;
- 3) określenie obszaru, na którym dotychczas było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jako obszaru zagrożonego erozją wodną, o której mowa w przepisach o minimalnych normach - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8;
- 4) utrata posiadania gruntów rolnych, na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w wyniku scalania gruntów dokonanego na podstawie przepisów o scalaniu i wymianie gruntów;
- 5) wystąpienie okoliczności określonych w § 5a - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust 1 pkt 5;
- 6) śmierć posiadanego przez rolnika zwierzęcia, za którą rolnik nie ponosi odpowiedzialności, w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust 1 pkt 7;
- 7) usuniecie posiadanego przez rolnika zwierzęcia z programu ochrony zasobów genetycznych danej rasy z przyczyn niezależnych od rolnika - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust 1 pkt 7. Organ II instancji podkreślił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w wariancie: Wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania), Wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz Wariant 5.6 Półnaturalne łąki.
Organ odwoławczy podkreślił, że zasadniczym zagadnieniem związanym z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej jest określenie kwalifikowalności do płatności. Zgodnie z art. 39 ust 2, 3 i 4 rozporządzenia nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania.
Tym samym mogą być wypłacone tylko w przypadku realizacji zobowiązania tj. wykonania czynności i działań wynikających z realizacji podjętego zobowiązania. Przy czym zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzania MRiRW z dnia 26 lutego 2009r. w przypadku deklarowanego Wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania), Wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz Wariantu 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - Natura 2000 płatność jest przyznawana do działek rolnych. Ponadto aby otrzymać płatność zgodnie z § 2 ust 1 pkt 3 muszą być spełnione wymogi, które zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia odpowiednio sekcja II pkt 2 (Wariant 2.3), sekcja IV pkt 2 (Wariant 4.1), sekcja IV pkt 7 (Wariant 5.6), a mianowicie m.in., iż strona powinna wykonać koszenie w terminie do 30 września, usunąć lub złożyć w stogi ściętą biomasę w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany.
Tymczasem przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji wykazało, iż zadeklarowane we wniosku na 2012r. działki rolne: A i E nie były w całości wykorzystywane rolniczo w okresie objętym wnioskiem, o czym strona poinformowała Kierownika BP ARiMR w oświadczeniu o wystąpieniu szkody w uprawach z dnia 4 października 2012 r. wskazując, że " Działka nr 42/10 - część działki nie mogłam wykosić i zebrać trawy, ponieważ ulewne deszcze spowodowały, że tereny te cały czas były podmokłe i zalane. Działka nr 48 B. do 30 września cały czas była zalana i nie można było wjechać ze sprzętem na działkę".
W dniu 23 kwietnia 2013r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynika, że powierzchnia nieskoszona w odniesieniu do działki A wynosi 5 ha (3 ha - z uwagi na zalanie, 2 ha - pozostawione zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawczyni w związku wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności nie była w stanie wykonać zadań wynikających z realizacji zobowiązania na działkach rolnych "A" oraz "E", tym samym w 2012 r. nie realizowała zobowiązania w tym zakresie. Jednocześnie odnosząc się do oświadczenia oraz odwołania strony wskazujących, że tylko część działki około 3 ha nie została wykoszona podkreślił, że płatność w programie rolnośrodowiskowym przyznawana jest do działki rolnej, a tym samym nie ma dowolności podziału danej działki przez organ I instancji i wypłacenia należności w wysokości pomniejszonej tylko o część, która z uwagi na zalanie nie została wykoszona.
Organ II instancji podniósł, że w przypadku gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z § 28 ust 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Tym samym wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, zgłoszonych właściwemu organowi we właściwym czasie skutkuje brakiem obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata poprzednie (okres trwania zobowiązania).
Odnosząc się natomiast do zarzutów strony zawartych w odwołaniu Dyrektor OR ARMiR podkreślił, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, kwestia okoliczności nadzwyczajnych czy kategorii siły wyższej uregulowana została w § 35 rozporządzenia krajowego oraz w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006. W pierwszym ze wskazanych przepisów wymieniono określone kategorie okoliczności, z powodu wystąpienia których zwrot otrzymanej pomocy nie będzie wymagany, z uwagi na fakt, iż program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, a określone zdarzenie może nastąpić w drugim bądź dalszych latach realizacji programu, gdy choćby płatność za jeden rok realizacji została wypłacona, a w gospodarstwie wystąpi brak możliwości kontynuacji programu. W przepisie unijnym natomiast, poza wskazaniem określonych kategorii, w przypadku wystąpienia których częściowy bądź pełny zwrot pomocy nie będzie wymagany przez państwo członkowskie, wskazano, że przypadki takie winny zostać zgłoszone organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w których beneficjent bądź upoważniona przez niego osoba, będzie w stanie dokonać tych czynności.
Organ stwierdził, że w żadnym z tych przepisów, w sytuacji gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Organ II instancji pokreślił ponadto, że zgodnie z przepisem art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia nr 1698/2005 przepisy art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 nie mają zastosowania. Przepis art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.
Ponadto, właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności, o ile wskazany przepis nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, to jest obowiązującym i stosowanym przepisem w odniesieniu do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Wnosząc skargę na powyższą decyzję B. O. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia wykonania zobowiązania, polegające na przyjęciu, że pojęcie to odnosi się bezwarunkowo do wykonania całego zobowiązania, podczas gdy pojęcie to powinno odnosić się wyłącznie do obiektywnej możliwości jego wykonania. Jednocześnie potrzymała swoją dotychczasową argumentację, kwestionując ocenę prawną sprawy wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, a przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań Sąd uznał za konieczne poczynienie kilku uwag dotyczących zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji dopuszczalnego zakresu merytorycznego badania sprawy przez Dyrektora OR ARiMR. Podkreślił, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości (art. 127 §1 k.p.a). Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. I OSK 556/06, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., I OSK 912/12, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41, z komentarzem H. Starczewskiego).
W rozpoznawanej sprawie odwołująca zaskarżyła decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 8 kwietnia 2014r. w części dotyczącej nieuwzględnienie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z tytułu ochrony siedlisk lęgowych ptaków, a przynajmniej cześć wstępna odwołania na to wyraźne wskazuje. Oznaczałoby to, że brak było podstaw do poddania przez organ odwoławczy kontroli powyższej decyzji w pozostałym zakresie, co do innych wariantów płatności rolnośrodowiskowych, tym bardziej, że rozstrzygnięcia w tej części jako wyodrębnione mogły funkcjonować samodzielnie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie natomiast wskazuje, że przedmiotem merytorycznego badania były również rozstrzygnięcia co do których nastąpiło zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie płatności w Wariancie 2.3 Trwałe użytki rolne oraz płatności w Wariancie 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne.
Zdaniem Sądu, prowadzić to mogło do uznania, że organ odwoławczy w tym zakresie działał ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, a więc z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności w tej części decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza złożonego odwołania nasuwa w istocie wątpliwości co do zakresu zaskarżenia. Przede wszystkim we wnioskach B. O. domaga się przyznania płatności w pełnej wysokości. Wprawdzie powiązanie tych wniosków (użycie przez odwołującą słowa "w związku") z wyraźnie zakreślonym zakresem zaskarżenia wskazywać może, że wnioski te dotyczą jedynie Wariantu 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków, jednakże w uzasadnieniu B. O. powołuje się, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły jedynie 2 ha, a wniosek dotyczył łącznie 48 ha, natomiast nieruchomości objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w Wariancie 4.1 obejmowały 37 ha, co z kolei może wskazywać na szerszy zakres zaskarżenia niż ten, który wynika z deklaracji uczynionej na wstępie odwołania.
W związku z tym konieczne było wyjaśnienie powyższych wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, czego organ nie uczynił w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wprawdzie art. 128 k.p.a. nie formułuje wprost obowiązku określenia zakresu zaskarżenia, jednakże jednocześnie nie zabrania tego, zatem jeśli czyni to strona w sposób nieprecyzyjny organ winien to wyjaśnić przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (por. B. Adamiak (w:),K.P.A. Komentarz, Warszawa 1996, s. 563), jednakże z tym zastrzeżeniem, że strona jest obowiązana sformułować żądanie wynikające z tego "niezadowolenia" (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1998 r., I SA/Gd 735/96, Lex Polonica nr 2231459).
Odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 888/07, LEX nr 493520, postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09, LEX nr 557050).
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że przedwczesne było stwierdzanie nieważności zaskarżonej decyzji w powyższej części na podstawie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez uprzedniego wezwania przez organ pełnomocnika odwołującej do jednoznacznego sformułowania, które rozstrzygnięcia kwestionuje.
Sąd przechodząc do zasadniczej kwestii będącej osią sporu w niniejszej sprawie, dotyczącej możliwości domagania się przez rolnika płatności rolnośrodowiskowej, mimo niewykonania zobowiązania z powodu siły wyższej, uznał, że należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego. Później Sąd przytoczył przepisy dotyczące płatności wynikających z rozporządzenia nr 1698/2005, które zostały określone w rozporządzeniu nr 65/2011. Zgodnie z art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia stosuje się je od dnia 1 stycznia 2011r. W myśl art. 7 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011 do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) Nr 1122/2009. W odniesieniu do środków, o których mowa w art. 36 lit. b) ppkt (iii), (iv) i (v) rozporządzenia nr 1698/2005, państwa członkowskie mogą jednak ustanowić odpowiednie systemy alternatywne, aby jednoznacznie określać grunty objęte wsparciem.
Wspomniany "niniejszy tytuł" odnosi się do wsparcia rozwoju niektórych obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2 i 4, m.in. zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt a rozporządzenia nr 65/2011 ma zastosowanie do wsparcia przyznanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia nr 1698/2005. Wśród wymienionych w art. 7 ust.1 przepisów nie ma odesłania do art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 r. Oznacza to, że przepis ten nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r.
Sąd podkreślił, że wprawdzie rozporządzenie nr 1698/2005 zawiera uregulowania, które uzależniają przyznanie płatności (redukcja albo wykluczenie z płatności) od możliwości przypisania odpowiedzialności beneficjentowi za działania lub zaniechania, jednakże nie dotyczą one niewykonywania zobowiązania rolnośrodowiskowego, lecz nieprzestrzegania w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska - zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia nr 73/2009 (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 a rozporządzenia nr 1698/2005).
W kontekście powyższych przepisów unijnych realizacja zobowiązań rolnośrodowiskowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. polega na ich rzeczywistym wykonaniu. Stąd mając na uwadze powyższe oraz cele płatności rolnośrodowiskowej Sąd stwierdził, że jeżeli na skutek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych rolnik nie może wykonać w danym roku zadań z tytułu podjętych zobowiązań, nie przyznaje się mu w danym roku płatności rolnośrodowiskowej, gdyż nie poniósł żadnych kosztów, ani nie utracił dodatkowych dochodów w wyniku braku możliwości wywiązania się z podjętego zobowiązania. Sąd stwierdził, że okoliczność zaistnienia siły wyższej nie mogła stanowić podstawy przyznania płatności w przypadku niewykonania zobowiązania, tym niemniej nie przekreślało to możliwości przyznania skarżącej częściowo płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd zwrócił uwagę, że z niespornego stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie wynika, że jeśli chodzi o działkę ewidencyjną o nr 42/10 (działka rolna A) teren, który nie został skoszony obejmował w sumie 5 ha (2 ha zgodnie z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i 3 ha z uwagi na wystąpienie siły wyższej). Oznacza to, że w dużej części zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało wykonane na powyższej nieruchomości, która w sumie liczy 37 ha.
Sąd podzielił co zasady stanowisko organu II instancji, że płatność w programie rolnośrodowiskowym przyznawana jest do działki rolnej, a tym samym nie ma dowolności podziału danej działki przez organ I instancji i wypłacenia należności w wysokości pomniejszonej tylko o część, która z uwagi na zalanie nie została wykoszona. Zważył jednak, że zgodnie z § 27 ust.1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt 3) stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.
Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. I tak jeśli chodzi o Wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - co do którego niewątpliwie skarżąca złożyła odwołanie - we wspomnianym załączniku ustawodawca przewidział mechanizm zmniejszania płatności w zależności od wielkości pozostawionej nieskoszonej powierzchni np. gdy rolnik pozostawił więcej niż 10 %, a mniej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki płatności podlega zmniejszeniu o 30 %. W przypadku działki nr 42/10, która jako jedyna została objęta Wariantem 4.1, powierzchnia nieskoszona – jak wynika z powyższych ustaleń - wyniosła 5 ha, co stanowi ok. 13 % powierzchni działki. Tym samym niezasadnie - z naruszeniem powyższych przepisów - nastąpiło w ocenie Sądu odmówienie w całości przyznania B. O. płatności rolnośrodowiskowej w zakresie Wariantu 4.1.
Mając na uwadze powołane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), nakazując organowi II instancji przede wszystkim dokonanie ustaleń co do rzeczywistego zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji, a następnie w zakresie w jakim nastąpiło zaskarżenie dokonanie oceny niewykonania zobowiązań środowiskowych przez pryzmat uregulowań wynikających z § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor OR ARMiR, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 3 oraz nr 7 Rozporządzenia RŚ poprzez przyjęcie, iż mechanizm zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych w przypadku Wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków uzależniony był od wielkości pozostawionej nieskoszonej powierzchni w sytuacji gdy taki stan rzeczy (mechanizm zmniejszeń) mógł dotyczyć jedynie stanu wykoszenia najpóźniej na dzień 30 września każdego roku,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- - przyjęcie, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.pa. jako że zachodzi konieczność wezwania wnioskodawcy przez organ do jednoznacznego sformułowania, które rozstrzygnięcie w decyzji organu I instancji kwestionuje,
- - poprzez pominięcie, że strona tego postępowania zobowiązana była na mocy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm.) do przedstawienie dowodów na okoliczności mające dla niej znaczenie w sprawie (stan koszenia na 1 września br.).
Składając powyższe zarzuty Dyrektor OR ARMiR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd ten - inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne -zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Ocenę - postawionego jako drugiego w skardze kasacyjnej - zarzutu, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i do których odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Tymczasem ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w ogóle nie zwrócił uwagi na konieczność wskazania wpływu powołanych w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów na wynik sprawy.
Dyrektor OR ARMiR konstruując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm.) i uzasadniając go, wadliwie przyjął, że stan faktyczny sprawy był sporny. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy obu instancji w żaden sposób nie zakwestionowały oświadczenia B. O. z dnia 4 października 2012r. o niewykoszeniu w całości działki nr 42/10 z powodu zalania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy, dokonując ustaleń faktycznych same oparły się na tym oświadczeniu. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że zaistniała potrzeba, aby B. O. miała przedstawiać jeszcze inne dowody na potwierdzenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nieuzasadniony jest też kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do konieczności dokonania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ustaleń dotyczących rzeczywistego zakresu zaskarżenia przez B. O. decyzji organu I instancji. Nieprecyzyjność i niejednoznaczność jej odwołania rodziła po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia wątpliwości dotyczących tego, czy B. O. niezadowolona była jedynie z części decyzji I instancyjnej odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu ochrony siedlisk lęgowych ptaków, czy też odwołanie obejmowało również rozstrzygnięcia, co do których nastąpiło zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej. Wyjaśnienie tych wątpliwości ma poważne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż tak jak to prawidłowo wywodził Sąd pierwszej instancji, postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie na skutek odwołania strony, a decyzja organu II instancji wydana bez środka odwoławczego rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłową wykładnię § 27 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RŚ oraz załączników do niego nr 3 oraz nr 7 i słusznie uznał niewłaściwe jego zastosowanie przez organy w rozpatrywanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).
Autor skargi kasacyjnej w zarzutach opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy, a zaaprobowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, co oznacza, że dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organy. Zauważyć też trzeba, że podobną ocenę ustaleń faktycznych, jako bezsporną, przyjął Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika, że działka rolna A o nr ewidencyjnym 42/10 o łącznej powierzchni 37 ha z uwagi na wystąpienie siły wyższej (zalanie) nie została skoszona na powierzchni jedynie 5 ha, co stanowiło ok. 13 % ogólnej powierzchni działki.
W świetle takich ustaleń faktycznych słusznie Sąd I instancji przyjął, że należy przyjąć mechanizm zmniejszenia płatności, który ustawodawca - jeśli chodzi o Wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - przewidział w załączniku nr 7 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. W zależności od wielkości pozostawionej nieskoszonej powierzchni np. gdy rolnik pozostawił więcej niż 10 %, a mniej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki płatności podlega zmniejszeniu o 30 %. W przypadku działki nr 42/10, która jako jedyna została objęta Wariantem 4.1, powierzchnia nieskoszona – jak wynika z powyższych ustaleń - wyniosła 5 ha (3 ha z uwagi na zalanie, 2 ha pozostawione zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej), co stanowi ok. 13 % powierzchni działki. Tym samym niezasadnie - z naruszeniem powyższych przepisów - nastąpiło odmówienie w całości przyznania B. O. płatności rolnośrodowiskowej w zakresie Wariantu 4.1.
Dyrektor OR ARMiR w uzasadnieniu skargi kasacyjnej całkowicie bezpodstawnie, wbrew ustaleniom dokonanym przez siebie w toku postępowania administracyjnego, podnosi, że B. O. nie dokonała w terminie koszenia działki, z powodu zalania, co jego zdaniem, powinno skutkować zmniejszeniem płatności do tej działki w wysokości 100 %. Zgodnie bowiem z § 27 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RŚ w zw. z załącznikiem nr 7 do ww. Rozporządzenia RŚ niedotrzymanie warunków w zakresie wykoszenia działek w przewidzianym w załączniku nr 3 terminie, skutkuje zmniejszeniem płatności o 100% do danej działki.
Jednakże należy zauważyć, że sam autor skargi kasacyjnej przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na stronie 4, zdanie pierwsze akapitu drugiego), że "gdyby producent rolny dokonał w terminie wynikającym z załącznika nr 3 skoszenia działki nr 42/10 i pozostawił część powierzchni nieskoszonej (więcej niż 10% i mniej niż 50%), to organ mógłby zastosować zmniejszenie w wysokości 30%". Trudno zatem w zaistniałych, bezspornych okolicznościach sprawy przyjąć trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.