Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi M. F. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000,00 zł). W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ powołał się m.in. na ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 25 października 2006 roku, podczas której poddano kontroli drogowej pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był M. F. Z boku pojazdu były widoczne napisy "[...]". Na dachu pojazdu znajdował się baner na którym widniał napis: "[...]", a w pojeździe zamontowana była kasa rejestrująca.
Skarżący okazał do kontroli dokumentu kierowcy pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób, wydany dla przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o., paragon fiskalny z dnia kontroli oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i nr identyfikacyjnym REGON. W oparciu o ustalenia kontroli oraz inne dowody zgromadzone w sprawie organ uznał, że skarżący wykonywał transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym ze spółką "P." tylko umową współpracy. Z tych względów przyjął, iż M. F. wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji, co stanowiło naruszenie art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wyjaśniając podstawę prawną wyroku Sąd I instancji podał, że według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżący posiadał licencję nr [...] uprawniającą tylko do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była, bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób.
Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Sąd podniósł, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania, której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym).
W ocenie Sądu I instancji kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenie jest skarżący- adresat zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący był związany z P. Sp. z o.o. jedynie umową o współpracy. Tak więc samoistnym przedsiębiorcą, wykonując odpłatnie przewóz osób był skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał u podstaw wyroku art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a).
II
W skardze kasacyjnej M. F. zarzucił wyrokowi:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż skarżący wykonywał transport drogowy z naruszeniem art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym nie posiadając wymaganej prawem licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem powyższego przepisu, podczas gdy powyższy przepis przewiduje, iż transport drogowy może być wykonywany na podstawie wypisu z licencji posiadanej przez przedsiębiorcę na jego rzecz (P. Sp. z o.o.) osobiście przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także inne niezatrudnione przez przedsiębiorcę osoby pod warunkiem osobistego świadczenia przewozu na rzecz przedsiębiorcy,
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż M. F. wykonywał transport drogowy bez wymaganej przez ustawę licencji na wykonywanie transportu drogowego z wyłączeniem taksówek podczas gdy z akt postępowania jasno wynika, iż transport drogowy był wykonywany zgodnie z art. 5 ust pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie wypisu z licencji udzielonego spółce P. Sp. z o.o.,
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką także rodzaj przewozu taksówkowego,
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,
- - naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżący był zobowiązany do posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego - podczas gdy z akt postępowania wynika, iż M. F. wykonywał transport drogowy osobiście i na rzecz P. Sp. z o.o. na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż stroną postępowania jest M. F., podczas gdy winna nią być spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną postępowania, co skutkowało wyczerpaniem hipotezy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na M. F. nałożono karę nieznaną ustawie, co skutkowało naruszeniem art. 92 ust. 1 i ust 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- - w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż umowa o współpracy zawarta pomiędzy M. F. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., nie kształtowała stosunku prawnego pomiędzy stronami w sposób z którego wynikało, iż przewóz wykonywany przez M. F. nie jest wykonywany osobiście ale na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyłączeniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w stosunku do mojego klienta oraz przyjęciem, iż naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
Ponadto skarżący wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, przedstawiając argumentacje, która w jego ocenie świadczy o niekonstytucyjności tych unormowań.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Przed odniesieniem się do tego wniosku niezbędnym jest uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej i sprawy sądowoadministracyjnej i wskazanie na te elementy, które uszły uwadze autora skargi kasacyjnej przy formułowaniu wniosku. Otóż decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. V nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że kara pieniężna została nałożona za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (8000 zł), za umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5000 zł) i za umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych 5000 zł).
Postawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 5 ust.1 oraz art.18 ust.5 lit b –c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), przy czym pierwszy z wymienionych przepisów odnosił się do obowiązku posiadania licencji, a art. 18 ust. 5 lit b - c do zakazów umieszczania na pojeździe oznaczeń dotyczących przedsiębiorcy i umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Komendant S. Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Uchylił także decyzję w części dotyczącej naruszenia zakazu umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Do sądu administracyjnego została zaskarżona ta część decyzji organu odwoławczego, która utrzymywała rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Zakres zaskarżenia nie budzi żadnych wątpliwości, a to oznacza, że sprawą sądowoadministracyjną została objęta decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, o której stanowi o art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej pozostał punkt 1 i 2 decyzji organu odwoławczego, a więc te nie zaskarżone części rozstrzygnięcia, które dotyczyły kar pieniężnych nałożonych za naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 b-c ustawy o transporcie drogowym. Z tej przyczyny wniosek strony skarżącej obejmujący przepisy nie mające w sprawie zastosowania jest niezrozumiały i oczywiście bezzasadny. Z tych samych względów należało uznać za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca stawiając ten zarzut podniosła, że na skarżącego nałożono karę nieznaną ustawie, gdyż "organ zastosował zasady kary łącznej za wszystkie zbiegające się naruszenia".
W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji szereg uchybień polegających na przyjęciu błędnego stanu faktycznego. Zarzuty te oparto na różnych przepisach ustawy procesowej, w tym na art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, do których zalicza się m.in. przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji dokonując oceny legalności decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia i przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, iż "według ustaleń organów dokonanych w sprawie skarżący posiadał licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania transportu drogowego osób, którym stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli".
Następujące po tym rozważania Sądu I instancji dotyczą art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i prowadzą do konkluzji, iż licencja, którą posiadał skarżący uprawniała wyłącznie "do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 14 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".
Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym przyjęto, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Nadto, stanowisko Sądu I instancji jest w tej mierze niekonsekwentne, skoro w innym fragmencie uzasadnienia podano, że "samoistnym przedsiębiorcą wykonującym odpłatnie przewóz osób był skarżący". Z akt sprawy wynika natomiast, że licencja, którą okazał skarżący podczas kontroli, a którą według Sądu I instancji posiadał skarżący, była licencją wydaną dla przedsiębiorstwa "P." Sp. z o.o., przy czym Sąd przyjął, że skarżącego z tym przedsiębiorstwem łączyła jedynie umowa o współpracy. Przyjmując, że skarżący posiadał licencje uprawniającą do wykonywania transportu drogowego Sąd I instancji uznał, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez licencji jest zgodna z prawem.
Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się w tym, że ma ono dawać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Tych wymogów nie spełnia uzasadnienie wyroku objętego rozpoznawaną skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ustalić przesłanek podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia, prześledzić operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie.
Brak możliwości oceny przesłanek, na których oparł się Sąd I instancji oddalając skargę czyni przedwczesnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a oraz art. 205 § 2 w zw. a § 14 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), orzekł jak w sentencji.