Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 795/17, oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy.
Działając na wniosek A.A. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r., odmówił wymienionemu wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej Al. [1] rej. Al. [2] w terminie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego (sprzedaż pieczywa i ciastek) o pow. 10 m.kw. Organ ustalił, że przedmiotowy kiosk handlowy usytuowany był w pasie drogowym Al. [1] rej. Al. [2] na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. określającej termin zajęcia terenu od 1 lipca 2010 r. do 30 września 2010 r. W związku z lokalizacją obiektu w odległości 2 m od krawędzi jezdni Al. [1] strona była wielokrotnie, od 2007 r., informowana o konieczności poczynienia starań w zakresie znalezienia nowej lokalizacji i tym samym usunięcia obiektu z pasa drogowego. Zdaniem organu, lokalizacja kiosku nie spełnia kryteriów art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej "u.d.p.", wskazującego, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych winny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 8 m. Organ podkreślił, że Al. [1] w rej.
Al. [2] stanowi jeden z reprezentacyjnych ciągów komunikacyjnych w centrum [...]. Pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 1940 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2770 pojazdów na godzinę. Ponadto, kiosk usytuowany jest w rejonie skrzyżowania, w pobliżu przejść dla pieszych, co generuje dodatkowy ruch pieszych. Prezydent powołał się także na art. 39 ust. 3 u.d.p., pozwalający na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takiej szczególnej okoliczności, w ocenie organu, nie stanowi fakt, że wnioskodawca otrzymywał wcześniej zezwolenia zarządcy drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym.
Po rozpatrzeniu odwołania A.A. SKO w Warszawie, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że przy tak dużym natężeniu ruchu drogowego na przedmiotowym skrzyżowaniu ogromne znaczenie mają kwestie bezpieczeństwa i podporządkowanie infrastruktury drogowej, tak by w maksymalnie dużym stopniu koncentrowała się na uczestnikach ruchu drogowego oraz zapewniała ochronę pieszym. Usytuowanie kiosku handlowego w odległości 2 m od krawędzi jezdni oraz tuż przy przejściu dla pieszych nie spełnia tego wymogu i generuje potencjalne zagrożenie dla ruchu drogowego na skrzyżowaniu, zarówno dla pieszych, jak i kierujących pojazdami. Powyższa lokalizacja generuje dodatkowy ruch pieszych w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania. Poza tym, usytuowanie wejścia do kiosku tuż przy przejściu dla pieszych powodować musi zakłócenie kierunku poruszania się przechodniów z uwagi na konieczność wymijania osób wchodzących i wychodzących z kiosku, a tym samym zmniejszenie ich koncentracji na ruchu odbywającym się na drodze oraz na innych przechodniach, co ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Handlowy charakter kiosku może powodować obniżenie uwagi pieszych, a przynajmniej podzielenie tej uwagi, dotyczy to również kierowców. Zdaniem SKO, w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.
WSA w Warszawie, wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., oddalił skargę A.A. na rozstrzygnięcie Kolegium. Stwierdził, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust.1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, choć nie może być dowolna. Decyzja taka, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz, czy brak jest przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązku należy ochrona drogi uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.
Sąd podkreślił, że w sprawie organ wyjaśnił wnioskodawcy, że odmowa wydania zezwolenia podyktowana była kwestiami bezpieczeństwa. Wbrew przekonaniu strony, kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu, usytuowanie kiosku handlowego w rejonie dużego skrzyżowania, w bezpośredniej bliskości przejść dla pieszych, spowoduje wygenerowanie dodatkowego ruchu pieszych, co potencjalnie stanowi wzrost zagrożenia dla wszystkich uczestników ruchu drogowego.
Sąd podkreślił, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi głównie o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne – w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie, nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Sąd podkreślił też, że uchybienie przez organ art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
A.A. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a." w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a." poprzez dokonanie pobieżnego rozpatrzenia zawartego w skardze zarzutu dowolnej oceny przez organ II instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poparcie stwierdzenia, iż kiosk handlowy, który był przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego generuje zagrożenie dla ruchu drogowego, podczas gdy w okresie, kiedy znajdował się on w pasie drogowym nie doszło do żadnego wypadku, który był spowodowany lub nawet mógł być spowodowany przez przedmiotowy kiosk, a podnoszone zagrożenie jest jedynie potencjalne,
- - art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie przez organ II instancji zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu nie miało w sprawie wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd ograniczył się do podzielania uwag organów i nie przeprowadził sam wnikliwej oceny materiału dowodowego. Ponadto, Sąd zbagatelizował leżący po stronie organu obowiązek wynikający z art. 10 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie Kasator złożył, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądało jej przeprowadzenia. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej literalnie nie wskazano, czy uchybienie Sądu I instancji dotyczy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a), czy procesowego (art. 174 2 P.p.s.a). Samo sformułowanie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że Kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia - przez Sąd I instancji - przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie jedynie pobieżnego rozpatrzenia zawartego w skardze zarzutu dowolnej oceny przez organ II instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie przez organ II instancji zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Objęty tym zarzutem przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem.
Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I GSK 1389/12, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I GSK 868/10 niepublikowane).
Jak już nadmieniono wyżej skarga kasacyjna - stanowiąca sformalizowany środek prawny zaskarżania wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych - winna być skierowana przeciwko zaskarżonemu skargą kasacyjną wyrokowi, tj. przeciwko przyjętej przez ten Sąd podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a zarzuty i argumentacja powinny nawiązywać do treści rozstrzygnięcia tego sądu i podanych w nim podstaw prawnych i ich uzasadnienia (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., II FSK 2535/16, LEX nr 2559634). Rodzi to po stronie skarżącej kasacyjnie obowiązek przytoczenia podstawy kasacyjnej rozumianej jako powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił sąd.
Ponadto skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutów kasacyjnych, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazywać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa.
Na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek takiego zredagowania tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje zaś niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia ocenę jej zasadności. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.).
Zważywszy na treść powyższej regulacji prawnej stwierdzić należy, iż wniesiony w przedmiotowej sprawie środek zaskarżania wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymagań formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie został on skierowany przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie tylko nie wskazuje na naruszenie art. 151 P.p.s.a. (czy alternatywnie na art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), lecz również nie jest adresowana do Sądu I instancji. Zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 80 powiązane wprawdzie z art. 3 § 1 P.p.s.a. (który, jak wskazano wyżej nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie) zostały skierowane - w zasadzie - pod adresem organów administracji publicznej.
Skarga kasacyjna nie zawiera również adekwatnego do formułowanych zarzutów kasacyjnych uzasadnienia, co zważywszy na brak prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, nie pozwala na ustalenia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia zarzucanych przepisów prawa, a tym bardziej wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy. W istocie skarga kasacyjna nie zawiera niemal w ogóle argumentacji odnoszącej się do naruszenia zarzucanych przepisów. Ma ona bowiem zdawkowy i polemiczny charakter. Skarżący nie odwołuje się do żadnych okoliczności czy dowodów wynikających z akt sprawy i nie wskazuje, dlaczego w świetle tych dowodów doszło - jego zdaniem - do naruszenia przepisów prawa procesowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyjmując nawet prezentowane w orzecznictwie sądowym liberalne podejście do braków formalnych skarg kasacyjnych - ilość stwierdzonych wad formalnych skargi kasacyjnej, a nade wszystko ich waga uniemożliwiają przeprowadzenie merytorycznej kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku przez Sąd kasacyjny.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny po myśli art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił.