Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1774/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: u.g.h.), który stanowi, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane.
M. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podniósł, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34) należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z tym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
WSA miał przy tym na uwadze, że wyrok TSUE w sprawie C – 214/11 oraz C – 217/11, stanowił odpowiedź na pytania prejudycjalne WSA w G. zadane na tle odnoszącym się do przejściowych przepisów art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. dotyczących odpowiednio, wydawania zezwoleń na urządzanie gier na automatach i ich przedłużania.
Sąd I instancji uznał, że w świetle krajowych regulacji procesowych dokonanie omawianego ustalenia, tj. czy przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, należy do właściwości prowadzących postępowanie organów administracji i to właśnie z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do dokonania oceny w tym zakresie Sąd za niezbędne uznał uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpatrując sprawę WSA nakazał organowi dokonanie oceny technicznego lub nietechnicznego charakteru art. 138 § u.g.h. z uwzględnieniem wykładni pojęcia "przepis techniczny", zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości, a także faktu, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Natomiast niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu zaś na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane, przy czym – jak wskazał WSA - obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również organów. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Ocena co do technicznego charakteru przepisu będzie wymagała ustalenia, czy "przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów", a zatem ustalenia wpływu tego przepisu na ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres ich sprzedaży.
Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżył powyższy wyrok WSA w G. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ustawy - Ordynacja podatkowa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ podczas rozpoznawania sprawy powinien zignorować obowiązujący przepis prawa, tj. art. 138 ust. 1 u.g.h.
Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 138 ust. 1 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie,
- 2. art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie i niezastosowanie się do wyroku TSUE.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wątpliwość dotycząca technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. powinna zostać rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organy mają natomiast obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją i przepisami prawa międzynarodowego.
Organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sporne przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych.
Ponadto zdaniem organu, nawet w przypadku ewentualnego uznania przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny, nie jest możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia (pozytywnego dla strony). Pominięcie i niezastosowanie tego przepisu nie spowoduje bowiem w sposób automatyczny zastosowania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, z uwagi na fakt jej uchylenia i wyeliminowania z obrotu prawnego przepisem art. 144 u.g.h. z dniem 1 stycznia 2010 r.
Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji zawierającego zalecenie dla organu wyjaśnienia kwestii technicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.
Wobec powyższego należy przypomnieć, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stwierdził, że ustawa o grach hazardowych jest obowiązującym powszechnie aktem prawnym, zaś ani Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jej niezgodności z Konstytucją ani też Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie orzekł jej wprowadzenia niezgodnie z prawem wspólnotowym. Ponadto organ podniósł, że nie posiada instrumentów pozwalających na dokonywanie oceny zgodności prawa wspólnotowego z przepisami krajowymi. Z tego względu Sąd I instancji, uwzględniając skargę na tę ostateczną decyzję organu, powołał się na obowiązujący w Polsce model sądowej kontroli administracji publicznej polecił organowi ustalenie i wyjaśnienie - z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni), czy art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wypełnia określone przez TSUE we wspomnianym wyroku kryteria uznania go za przepis techniczny. Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie co do tego, że sporny przepis art. 138 ust. 1 ustawy ma charakter techniczny.
Trzeba też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny przypominał już wielokrotnie, przy okazji spraw dotyczących problemu charakteru technicznego przepisów ustawy o grach hazardowych, o funkcjach kontrolnych sądów administracyjnych w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., II GSK 150/11). Podkreślał, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań w tym zakresie. Do organu administracyjnego należy zatem nie tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy ale i zastosowanie do niego prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu rozpatrującego sprawę administracyjną oraz kończące je rozstrzygnięcie administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym i ewentualnie formułuje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).
Niewątpliwie organ administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji - uchylonej przez Sąd I instancji - dostatecznie wyczerpująco do kwestii technicznego charakteru art. 138 ust. 1 ustawy i - co za tym idzie – do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w rozpatrywanej sprawie, w świetle dyrektywy nr 98/34/WE.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej wyraził stanowisko, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1, nie mają technicznego charakteru i w związku z tym nie podlegają notyfikacji, a ponadto, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji nie przesądza o niemożliwości ich stosowania. Te wywody - jako zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku – uznać należy jednak z jednej strony za przedwczesne, ponieważ Sąd I instancji nie wypowiedział się kategorycznie w tych kwestiach, z drugiej zaś za spóźnione, jako że powinny się znaleźć w decyzji administracyjnej, zaskarżonej do Sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt II GSK 2243/15 - wydany w analogicznej sprawie).
W tym stanie rzeczy - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niewyjaśnienie powyższych kwestii w zaskarżonej decyzji uzasadniało jej uchylenie.
Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania zmierzającego do dokonania oceny technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h – jednocześnie podnosząc, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy i stan faktyczny ustalony w oparciu o ten materiał przez organ administracji. Sąd ten w podstawie prawnej wyroku zasadnie wskazał jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że ocena charakteru -techniczny/nietechniczny - art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy.
W świetle dotychczasowych rozważań skarga kasacyjna – z uwagi na brak skutecznych zarzutów – podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, zarówno wówczas jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw jak i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego (czy też nie do końca prawidłowego) uzasadnienia odpowiada prawu.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.