Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 740/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 18 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczeni zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 48.783,57 zł.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 1 grudnia 2004 r. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji I instancji.
T. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania lub zmianę decyzji, tzn. umorzenie postępowania. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie, Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt III AUa 699/04.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając na uwadze przepisy art. 28, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, ponadto to Zakładowi przysługują, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu.
Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s. jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, która to stanowi zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu, mimo że nie jest organem administracji publicznej, działał w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uchybił dyspozycji art. 19 k.p.a.
Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu brak było podstaw do zastosowania tego trybu w sprawie, ponieważ Zakład jest jednostką organizacyjną, która nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).
Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. W związku z tym norma zawarta w ust. 4 tego przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych decyzji.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Sąd stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego zmianę w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 4, art. 73, 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a., w wyniku którego niezasadnie przyjęto, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej.
Skarżący podniósł, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Na podstawie art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. Sąd przyjął, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej. Pogląd ten zdaniem skarżącego jest błędny.
Art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Zgodnie z tym artykułem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy i w żadnym przypadku nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ ten określają przepisy odrębne. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.
Według skarżącego, wniosek do którego doszedł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącego Sąd słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak pominął przy rozstrzyganiu treść art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, zdaniem skarżącego, pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.
Skarżący powołał się także na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wskazując, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich − stronie przysługuje odwołanie do ministra. W tym przypadku ustawa wyjątkowo ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
W konkluzji skarżący stwierdził, że dokonana przez Sąd wykładnia powyższych przepisów stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w podstawie tej skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "Zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone ustawą wykonują: 1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych..." Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.).
W świetle treści tych przepisów, błędne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 tej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład. Dodać bowiem należy, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartej na niej statucie. Zatem Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu.
Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego ostatniego przepisu.
Należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymiennych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi – odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wyjaśnienie pojęcia "organ wyższego stopnia" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 tego kodeksu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Powołany na wstępie rozważań art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenie społecznego.
Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz.U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże Minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że w każdym stadium toczącego się postępowania organ ma obowiązek przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej zgodnie z art. 19 k.p.a. Jest to obowiązek bezwzględny, którego wykonanie zapewnione jest sankcją nieważności decyzji ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2004 r., to jego obowiązkiem wynikającym z art. 145 ust. 2 p.p.s.a. było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezesa ZUS – co też słusznie uczynił.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.