Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1640/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił [...], dalej "skarżąca" na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 257/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Na sutek skarg kasacyjnych wniesionych przez organ oraz skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1073/11, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Według NSA zaskarżone postanowienie charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa.
Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji wskazał, że jest związany wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1073/11, w którym NSA uznał, że zaskarżone postanowienie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według WSA, aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia od zaskarżonego aktu, sięgnąć należy do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. W tym kontekście Sąd I instancji powołał treść art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Jednocześnie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę - na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a - można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Natomiast w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Zatem wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, że w obecnym stanie sprawy skarga jest niedopuszczalna, bowiem strona nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1-3 p.p.s.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, albowiem skarżąca nie wezwała organu w odpowiednim terminie do usunięcia naruszenia prawa, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy właściwe dostosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca wykorzystała środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu przed organem i nie jest koniecznym wezwanie organu w odpowiednim terminie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że wniesienie skargi jest dopuszczalne.
Jak podnosi skarga kasacyjna, w sprawie będącej przedmiotem skargi ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.); zwana dalej u.s.d.g., przewiduje środki zaskarżenia, tj. możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i kontynuowania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów oraz zażalenie, z których to skarżąca skorzystała. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżąca powinna była dodatkowo wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.
Postanowienie Sądu I instancji w całości zaskarżył skargą kasacyjną także Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA w W. ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia,
- 2) art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego,
- 3) art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym 14-dniowym terminie,
- 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi do WSA z powodu jej niedopuszczalności w związku z niewezwaniem przez skarżącą na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym 14-dniowym terminie.
Według Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skoro u.s.d.g. przewiduje środki zaskarżenia w postaci możliwości złożenia przez podmiot kontrolowany zażalenia na postanowienie organu kontroli, to skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA nie była zobowiązana do wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w 14-dniowym terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, ponieważ zawierają usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym, skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA powinna wezwać organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności?
Odpowiadając na tak postawione pytanie należy w pierwszej kolejności wskazać, że przeprowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. kontrola skarżącej, została przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). Jednakże zgodnie z art. 92a tej ustawy, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., czyli także art. 84c. W myśl tego przepisu przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d (ust. 1). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.).
Na postanowienie, w którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.). Przy czym z mocy art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wynika z powyższych uregulowań, kontrolowanemu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. u.s.d.g., przysługują środki zaskarżenia, z których w rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała. Należy bowiem podkreślić, że bezpośrednio po rozpoczęciu kontroli skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2010 r. wniosła sprzeciw, na skutek którego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. organ postanowił kontynuować czynności kontrolne. Na przedmiotowe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, które zaskarżonym postanowieniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. zostało utrzymane w mocy.
Następnie w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1073/11 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jest ono aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Skoro zatem u.s.d.g., przewiduje środki zaskarżenia, tj. możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i kontynuowania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów oraz zażalenie, z których to skarżąca skorzystała - brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA powinna była dodatkowo wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd I instancji odrzucając skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.