Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1201/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA, bądź Sąd I instancji) oddalił w całości skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 10 lutego 2015 r. w S. na drodze krajowej nr [...] miała miejsce kontrola pojazdu marki [...] nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Podczas kontroli kierowca okazał m.in. wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy na potrzeby własne ważnego do dnia 24 kwietnia 2011 roku oraz wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy własne ważnego do dnia 13 maja 2014 roku oraz ustalono, że na wykresówce za dzień 10 lutego 2015 roku brak jest wpisania imienia kierującego, co zostało odnotowane w protokole kontroli.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] maja 2015 roku Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. S. karę pieniężną w wysokości 8050 zł.
W odwołaniu skarżący przyznał, że w przeszłości wykonywał przewozy na potrzeby własne i z tego powodu posiadał odpowiednie zaświadczenie i podniósł, że w okresie zimowym nie miał potrzeby wykonywać przejazdów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, oraz załączył do odwołania oświadczenie K. B. o zakupie przez skarżącego 22,300 ton pszenżyta, które zostało zabrane własnym transportem przez skarżącego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 4 i 22, art. 33 ust. 1, art. 87 ust. 2,art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., lp. 1.3 i 6.3.6.1 zał. nr 3 do u.t.d., art. 15 ust. 5 lit. b rozporządzenia Rady nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985).
Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił motywy, jakimi kierował się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję. Uznał, że charakter przewozu potwierdza protokół kontroli nr podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Wskazał, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Powołują wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09 organ odwoławczy podniósł, że podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego.
Również z zeznań D. S. przesłuchanego w charakterze świadka w trakcie kontroli wynika, że w dniu kontroli wykonywał on przewóz na potrzeby własne we własnym imieniu i że jego zasadniczą działalnością jest handel węglem Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę treść wskazanych wyżej oświadczeń, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 utd. W konsekwencji za niewiarygodne uznano argumenty strony podniesione w odwołaniu, a w szczególności jego twierdzenie, że w dniu kontroli przewoził ładunek pszenżyta zakupiony od K. B. W ocenie organu wyjaśnienia odwołującego zawarte w odwołaniu, jak też zawnioskowane na tym etapie postępowania dowody są niewiarygodne i miały na celu uniknięcie odpowiedzialności z tytułu popełnionych naruszeń.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie, w jakim dotyczyła ona utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu kary 8000 zł w związku z wykonywaniem przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie wobec skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji, gdy w dniu 10 lutego, dokonywał on przewozu zakupionych przez siebie 22,3 ton przenżyta na potrzeby prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego.
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja naruszała również przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:
- - brak wnikliwego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w tym istotnych okoliczności, iż skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu rolników, mimo iż informacje te wprost organ nakładający karę pieniężną mógł zweryfikować uzyskując potwierdzenie z UMiG w [...], co winno być dokonane celem weryfikacji, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość nałożenia kary pieniężnej,
- - uznanie, iż skarżący dokonywał w dniu kontroli przewozu na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, podczas gdy na kontrolowanym samochodzie nie było żadnego ładunku, zaś skarżący przedstawił oświadczenie K. B. potwierdzające fakt zakupu w dniu 10 lutego 2015 roku, 22,3 ton przenżyta ozimego, które było przedmiotem dokonywanego transportu, zaś stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji jest wynikiem nadinterpretowania zaistniałych okoliczności, wprost potwierdzonych dokumentami,
- - przyjęcie, iż skarżący dokonywał przewozu na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, albowiem nie składał żadnych zastrzeżeń do protokołu w sytuacji, gdy skarżący nie miał świadomości, iż fakt, że dokonuje przewozu na potrzeby prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego jest okolicznością wyłączającą możliwość nałożenia na niego kary pieniężnej, albowiem kontrolujący, ani nie pouczyli go o tym, ani też nie podjęli działań, aby zweryfikować stan faktyczny, czy nie zachodzą tego typu okoliczności wyłączające, mimo iż są one enumeratywnie w ustawie wymienione i jest ich ograniczona ilość, a więc winny być w każdej sytuacji zweryfikowane.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę, wskazał że okoliczności faktyczne nie zostały przez skarżącego zakwestionowane, okolicznością bezsporną była okoliczność, że w dniu 10 lutego 2015 r. w S. została przeprowadzona kontrola pojazdu marki [...] nr rej. [...] kierowanego przez skarżącego D. S. Kontrola ta wykazała, że kierujący pojazdem dysponował wypisem z zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne ważnym do dnia 24 kwietnia 2011r., oraz wypisem z zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne ważnym do dnia 13 maja 2014r.. Kwestię sporną pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami stanowi charakter wykonywanego i skontrolowanego w tym dniu przewozu. Zdaniem strony skarżącej organy błędnie przyjęły, że w dniu kontroli przewóz na potrzeby własne był wykonywany przez skarżącego jako przedsiębiorcę. W sprawie nie wzięto bowiem po uwagę, że powyższemu przeczą okazane przez stronę w późniejszym czasie dowody oraz złożone wyjaśnienia.
W ocenie strony dowodzą one jednocześnie, że przewóz wykonywany był na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, a co zwalniało kierowcę z obowiązku okazania zaświadczenia z uwagi na treść art. 33 ust. 2 cyt. pkt 2 ustawy.
Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący skutecznie nie wykazał, że w sprawie zachodziła okoliczność określona w art. 33 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy wyłączająca obowiązek uzyskania przez niego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych. Fakt ten potwierdza przede wszystkim treść protokołu kontroli drogowej z dnia 10 lutego 2015r., z którego wynika, że skarżący tego dnia wykonywał przewóz na potrzeby własne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą-handel węglem. Protokół ten jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia.
Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09, że dowód z dokumentu urzędowego, - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli, podpisany przez kontrolowanego skarżącego bez uwag, potwierdza rodzaj przewozu wykonywanego przez niego w dniu 10 lutego 2015r..
Ponadto tożsame wyjaśnienia skarżący złożył również przesłuchany w charakterze świadka na miejscu kontroli, a protokół z tej czynności włączono do akt sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadziły w sposób prawidłowy i wnikliwy na podstawie całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów i prawidłowo uznały, że okoliczność podpisania przez skarżącego protokołu kontroli bez wniesienia zastrzeżeń ma podstawowe znaczenie w tej sprawie. Z tych względów organy słusznie odmówiły wiarygodności późniejszym wyjaśnieniom strony skarżącej i przedłożonemu oświadczeniu K. B. kwestionującym fakty, które wcześniej bez zastrzeżeń były przyznane wobec kontrolujących.
Sąd wskazał, że organy nie pominęły wyjaśnień strony i przedstawionych przez nią w postępowaniu dodatkowych dokumentów. W ramach postępowania wyjaśniającego dokonano jednak ich oceny jako niewiarygodnych, biorąc pod uwagę przede wszystkim treść protokołu kontroli.
Skargę kasacyjną wywiódł skarżący D. S., podnosząc tożsame zarzuty jak w skardze do sądu pierwszej instancji tj:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie wobec skarżącego kary pieniężnej w kwocie 8000zł, w sytuacji, gdy w dniu 10 lutego 2015r., dokonywał on przewozu zakupionych przez siebie 22,3 ton przenżyta na potrzeby prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego, tj. na potrzeby prowadzonej przez siebie hodowli zwierząt albowiem skarżący zakupił zboże z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt, wobec czego przewóz wykonywany przez skarżącego jako rolnika, który we własnym imieniu i na własny rachunek prowadzi gospodarstwo wykluczał obowiązek posiadania zaświadczenia w zakresie dokonywania przewozu, a tym samym nie zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 9 k.p.a poprzez brak należytego i wnikliwego poinformowania skarżącego przez organ o jego sytuacji faktycznej i prawnej, w tym o okolicznościach enumeratywnie wymienionych w ustawie wpływających na zwolnienie skarżącego z odpowiedzialności, ale jedynie ograniczenie się w poczynionych ustaleniach do posiadanych informacji o skarżącym co do prowadzonej działalności gospodarczej, a następnie czynienie skarżącemu zarzutu, iż przy kontroli nie poinformował, że jest też rolnikiem i w jakim celu dokonuje przejazdu oraz że powinien znać obowiązujące regulacje prawne, w sytuacji gdy skarżący nie miał żadnej świadomości, iż udzielenie takich informacji może w jakikolwiek sposób wpłynąć na jego sytuację;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- - brak wnikliwego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w tym istotnych okoliczności, iż skarżący jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu rolników, mimo iż informacje te wprost organ nakładający karę pieniężną mógł uzyskać rozpytując skarżącego co do wszelkich kwestii uregulowanych w ustawie, a rzutujących na możliwość nałożenia kary, a następnie zweryfikować uzyskując potwierdzenie z UMiG w [...], co winno być dokonane celem wykluczenia, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość nałożenia kary pieniężnej,
- - uznanie, iż skarżący dokonywał w dniu kontroli przewozu na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, podczas gdy na kontrolowanym samochodzie nie było żadnego ładunku, zaś skarżący przedstawił oświadczenie K. B. potwierdzające fakt zakupu w dniu 10 lutego 2015 roku, 22,3 ton przenżyta ozimego, które było przedmiotem dokonywanego transportu, zaś stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji jest wynikiem nadinterpretowania zaistniałych okoliczności, wprost potwierdzonych dokumentami,
- - przyjęcie, iż skarżący dokonywał przewozu na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, albowiem nie składał żadnych zastrzeżeń do protokołu w sytuacji, gdy skarżący nie miał świadomości, iż fakt, że dokonuje przewozu na potrzeby prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego jest okolicznością wyłączającą możliwość nałożenia na niego kary pieniężnej, albowiem kontrolujący, ani nie pouczyli go o tym, ani też nie podjęli działań, aby zweryfikować w ramach danego stanu faktycznego, czy nie zachodzą tego typu okoliczności wyłączające, mimo iż są one enumeratywnie w ustawie wymienione i jest ich ograniczona ilość, a więc winny być w każdej sytuacji zweryfikowane i badane, a w protokole winna znaleźć się adnotacja, czy kwestie te ustalono i czy wykluczono okoliczności wyłączające możliwość wymierzenia kary.
Mając na uwadze powyższe skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Pełnomocni organu na rozprawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i kontroluje prawidłowość oceny decyzji administracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało.
Rozpoznawana skarga kasacyjna, co do zasady wymogów tych nie spełnia, bowiem nie został wskazany ani jeden przepis p.p.s.a., który naruszył Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy. W związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSA i WSA nr 1/2010 poz.1) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, bowiem z ich treści wynika, że kasator w istocie kwestionuje akceptację przez Sąd zarzucanych przez stronę uchybień procesowych organu polegających na naruszeniu wskazanych przez kasatora przepisów k.p.a. oraz błędną wykładnię i niezastosowanie prawa materialnego tj. u.t.d.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania dowodowego i nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać należy, że jak to już parokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. II GSK 50/08, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. II GSK 89/08, wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. II GSK 291/08, wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. II GSK 810/08 wyrok z 7 grudnia 2010 r. II GSK 1062/09) dowód z dokumentu urzędowego jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na drodze. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli tj. przez inspektorów i kierowcę stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół kontroli może być zatem podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim utrwalone są nieprawdziwe.
W sprawie niniejszej skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podniósł żadnych zarzutów w stosunku do protokołu kontroli, ani też nie twierdził, że stan rzeczy był odmienny, niż ustalony w protokole. Kontrolowany skarżący bez uwag, w protokole kontroli potwierdził rodzaj przewozu wykonywanego przez niego w dniu 10 lutego 2015 r. Tożsame wyjaśnienia złożył skarżący również przesłuchany w charakterze świadka na miejscu kontroli. Skarżący miał możliwość dokładnego wyjaśnienia celu i rodzaju przejazdu. Nie było zatem potrzeby ponownego ustalania okoliczności stwierdzonych protokołem w szczególności w sytuacji, kiedy skarżący okoliczności tych nie kwestionował, a jedynie przedstawił później inne okoliczności. Organy a następnie sąd pierwszej instancji dokonał oceny tych późniejszych wyjaśnień i odmówiony im przymiotu wiarygodności. Zarzut procesowy naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie były zatem usprawiedliwione.
Odnośnie naruszenia art. 9 k.p.a w istocie zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że organ administracji zaniechał udzielenia wyjaśnień, jakie konkretnie kroki winien powziąć skarżący, aby uniknąć odpowiedzialności. Również ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo, gdyż skarżący wytyka w nim wadę procesową w postępowaniu administracyjnym stwierdzając, że na organie administracji ciąży obowiązek udzielenia taki wyjaśnień, które skutecznie pozwolą na eliminację niekorzystnych dla skarżącego skutków jego działania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem skargi kasacyjnej mogą być procesowe wady wyroku sądu administracyjnego, a nie wady postępowania administracyjnego.
Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie w postępowaniu Sądu, a nie organu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie jednak od wadliwego sformułowania powyższego zarzutu, nie można podzielić również tez autora skargi kasacyjnej, odnoszących się do obowiązków informacyjnych organu. Z obowiązku organu administracji o którym mowa w art. 9 k.p.a., należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie należy utożsamiać z obowiązkiem udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1450/10, i z dnia 20 listopada 2012 r. sygn.. akt II OSK 1301/11)
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Istotnie z akt sprawy wynika, ze skarżący posiada gospodarstwo rolne, jednakże nie jest to okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie wskazuje, poza twierdzeniami skarżącego przedstawionymi w odwołaniu a następnie w skardze i skardze kasacyjnej, że faktycznie jechał on celem zakupu przenżyta. Jak prawidłowo wskazały organy a co podzielił sąd pierwszej instancji materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli i protokół przesłuchania skarżącego w dniu 10 lutego 2015 r. w sposób nie budzący wątpliwości wskazywał, że skarżący wykonywał przewóz bez wymaganego zaświadczenia. Tak więc przyjęta kwalifikacja działań skarżącego uprawniała do wniosku o trafności i legalności zastosowanej sankcji.
Należy dodatkowo podkreślić, że skarżący w przeszłości posiadał wymagane zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne, tak więc miał rozeznanie i świadomość wymogów posiadania takich dokumentów.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie z art. 184 p.p.s.a. Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.