Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 288/15, oddalił skargę I. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
- I. S. złożył 14 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012., deklarując w ramach pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone, w wariancie ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach działki rolne o łącznej powierzchni 1,45 ha. Do wniosku dołączono załączniki graficzne, kartę informacyjną oraz deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013.
W gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności w 2012 r., która wykazała na całej powierzchni, każdej z działek rolnych oznaczonych literami [...] nieprawidłowości w postaci wystąpienia nieużytków oraz nieprzestrzegania minimalnych norm i wymogów w zakresie normy N.04.1. Kontrola wykazała, że rolnik nie przeprowadził na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Z czynności kontrolnych zostały sporządzone raporty, szkice oraz zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania działek. Raporty zostały doręczone skarżącemu.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] października 2014 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oraz nałożył sankcje wieloletnimi w wysokości 725 zł.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podał, że wydane w sprawie poprzednie decyzje Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2013 r. oraz z [...] maja 2014 r. zostały uchylone przez Dyrektora Oddziału ARiMR odpowiednio decyzjami z dnia [...] lipca 2013 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Zasadniczym warunkiem, który uprawniał producenta rolnego do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej było posiadanie i utrzymywanie gruntów rolnych w zgodzie z zasadami dobrej kultury rolnej. Stosownie do unormowania wynikającego z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), warunkiem otrzymania płatności rolnośrodowiskowej było spełnienie łącznie podstawowych przesłanek.
W ramach wariantu ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach podstawowym wymogiem było koszenie, w terminie od 1 czerwca do 30 września, w ilości nie większej niż dwa pokosy w roku, na wysokość koszenia w przedziale od 5-15 cm. Zgodnie z art. 23 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz art. 51 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm. dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), w przypadku nieprzestrzegania norm i wymogów w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego, całkowita kwota płatności rolnośrodowiskowych ulega zmniejszeniu lub wykluczeniu.
W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR kontrole na miejscu przeprowadzone w dniach 1-2 października 2012 r. wykazały, że strona na powierzchniach zadeklarowanych nie prowadziła działalności rolniczej, przy zachowaniu zasad dobrej kultury rolnej, o której mowa w załączniku Nr 3 do Rozporządzenia i w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie minimalnych norm). Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 lit. b powołanego rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania programu rolnośrodowiskowego - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, że strona dokonała koszenia na początku czerwca 2012 r. stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniom strony. Zgromadzony w sprawie materiał obrazujący stan zastany przez kontrolerów na działkach skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że występujące na działkach samosiejki drzew i krzewów oraz wieloletnie chwasty nie stanowiły uprawy objętej pomocą rolnośrodowiskową, a świadczyły o zaniedbaniach w pielęgnacji, co jest niezgodne z zasadami przyznawania płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez I. S. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy niewadliwie ustaliły stan faktyczny znajduje, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe wykazało, że w przypadku zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych, w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone, działek [...] nie były przestrzegane wymogi w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, gdyż na powierzchni stwierdzono chwasty wieloletnie, oraz pnie po drzewach, wieloletnie samosiejki drzew i krzewów co skutkowało zastosowaniem kodu N.04.1 (stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania pokrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta).
Na działkach występowały pnie po drzewach, ścięte nie usunięte odrosty (działka [...]) wieloletnie chwasty z wykształconymi koszyczkami nasiennymi roślin, uschnięte rozkładające się chwasty z poprzedniego okresu wegetacyjnego (działki [...]) chwasty wieloletnie i butwiejące pozostałości po chwastach w runi z poprzedniego okresu wegetacyjnego (działka [...]). Tym samym, skoro w czasie kontroli stwierdzono pozostałości z poprzednich okresów wegetacyjnych, zasadnie organ zakwestionował twierdzenia skarżącego, że działki zadeklarowane do płatności były wykaszane w 2012 r. w terminie jak również, że zostały zachowane pozostałe wymogi określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego dla pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone oraz § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm.
Sąd podkreślił, że sam skarżący w zastrzeżeniach do raportu z kontroli podał, że drugi pokos wykonał w październiku 2012 r., zaś w odwołaniu (pismo z 20 maja 2013 r.) przyznał, że drugi pokos wykonał 4 października 2009 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z załącznika 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stwierdzone podczas kontroli pnie po drzewach, ścięte nieusunięte odrosty z korzeni drzew (działka [...]) wskazują na zadeklarowanie do płatności rolnośrodowiskowej obszarów, które nie spełniają norm i wymogów pozwalających na zakwalifikowanie ich do płatności.
Sąd podzielił stanowisko organu, że warunkiem koniecznym uzyskania przez producenta rolnego płatności jest nie tylko dysponowanie gruntami ale także ich rolnicze użytkowanie, przy zachowaniu zasady utrzymania ich w należytym stanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżącego nie mogą podważyć prawidłowych ustaleń organu, szczególnie, że poza oświadczeniami, że z zachowaniem terminu dokonał koszenia traw i usunięcia biomasy, nie zgłaszał on konkretnych zastrzeżeń do wyników kontroli oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej i nie przedstawił dowodów podważających ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie przed organami przeprowadzone zostało w myśl reguł zawartych w rozdziale 2 Działu I oraz w rozdziale 4 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odstępstw wynikających z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ustalenie, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności dawało podstawę do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oraz nałożenia sankcji na podstawie art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 65/2011.
- I. S. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.
Skarżący zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez wadliwe przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1-tej ustawy, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich,
- - naruszenie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zm.), poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie utrzymywał zadeklarowanych we wniosku o płatność gruntów rolnych w zgodzie z zasadami dobrej kultury rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej z powołaniem na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. W art. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich mowa jest o rozporządzeniu nr 1698/2005, oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Z kolei w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zostało udzielone upoważnienie ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań.
Powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. zostało wydane na podstawie wspomnianego upoważnienia ustawowego i określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy".
W związku z tym stwierdzić należy, że postawienie zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o wspierania obszarów wiejskich i naruszenie rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie stanowi wypełnienia obowiązku przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumianego jako wskazanie czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, oraz powołanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Ze sposobu sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", jednak zarzuty te nie nawiązują do konkretnych przepisów prawa, które stosował lub powinien był stosować ten Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji.
Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa, które został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ale również przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie.
Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu.
Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż ma to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymienionych warunków. Co prawda, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazano, że chodzi o naruszenie prawa materialnego, lecz nie wyjaśniono, czy nastąpiło to przez jego błędną wykładnie, czy też niewłaściwe zastosowanie. Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został powołany ani konkretny przepis tego aktu prawnego, który miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, ani też nie określono, czy dotyczy on uchybień prawa materialnego, czy przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.